來(lái)源：中國(guó)信達(dá)

存量提質(zhì)開(kāi)新局 城市煥新向未來(lái)

——《城市更新“十五五”規(guī)劃》

影響分析

中國(guó)信達(dá)研究部 謝海生 王鄒

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），作為城市更新領(lǐng)域首部國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確了“十五五”時(shí)期城市更新的目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程及政策體系，為我國(guó)今后五年乃至更長(zhǎng)一段時(shí)間的城市煥新發(fā)展擘畫(huà)路線圖和任務(wù)書(shū)。6月8日，國(guó)新辦舉行國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、自然資源部四部門(mén)專(zhuān)題解讀《規(guī)劃》有關(guān)內(nèi)容，城市更新由“地方探索、項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)”的局部試點(diǎn)邁向“國(guó)家戰(zhàn)略、系統(tǒng)推進(jìn)”的全局工作?！兑?guī)劃》系統(tǒng)性重構(gòu)不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)盤(pán)活主體、資金模式、開(kāi)發(fā)邏輯和估值體系，將對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)和市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、《規(guī)劃》主要內(nèi)容

（一）整體布局和主要工作任務(wù)

城市是現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體、人民幸福生活的重要空間。實(shí)施城市更新行動(dòng)是黨中央科學(xué)把握城市發(fā)展規(guī)律、全面推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首提城市更新，2021年城市更新行動(dòng)寫(xiě)進(jìn)國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要，2025年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》，近日印發(fā)的《規(guī)劃》落實(shí)國(guó)家“十五五”規(guī)劃綱要，全面總結(jié)“十四五”時(shí)期城市更新工作，深入分析“十五五”時(shí)期城市的發(fā)展形勢(shì)，在壯大動(dòng)能、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、韌性增強(qiáng)、文化繁榮、治理改善6大領(lǐng)域部署23項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、14項(xiàng)重大工程和行動(dòng)，以及7方面配套保障政策，推動(dòng)我國(guó)城市建設(shè)進(jìn)入以“存量提質(zhì)增效”為導(dǎo)向的全新階段。

此外，《規(guī)劃》首次建立了全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)模龐大、導(dǎo)向明確的量化指標(biāo)體系，包括住房改造提升、產(chǎn)業(yè)空間提質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、安全設(shè)施擴(kuò)面、綠化面積增加、數(shù)字化水平提升等10個(gè)領(lǐng)域，為未來(lái)的相關(guān)工作重點(diǎn)與市場(chǎng)業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)提供了清晰指引。

（二）涉及房地產(chǎn)內(nèi)容簡(jiǎn)要梳理

在城市發(fā)展從大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)到大規(guī)模更新改造階段，房地產(chǎn)作為美好生活和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的空間載體大有可為。城市更新與房地產(chǎn)緊密關(guān)聯(lián)、互為支撐，《規(guī)劃》多處涉及房地產(chǎn)，主要包括：一是房地產(chǎn)將成為激活城市存量資源潛力的重要著力點(diǎn)；二是大力推進(jìn)“好房子”建設(shè)，持續(xù)加大“好服務(wù)”供給；三是有序推進(jìn)危舊房改造，穩(wěn)步推進(jìn)城中村更新改造；四是健全城市更新實(shí)施機(jī)制，構(gòu)建可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)投融資體系；五是更大力度支持盤(pán)活存量土地，鼓勵(lì)多主體合作改造。

二、《規(guī)劃》影響分析

（一）房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展路徑更加明確

《規(guī)劃》中“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”“鼓勵(lì)房企轉(zhuǎn)型參與城市更新”“推進(jìn)‘好房子’建設(shè)”“激活存量資源潛力”等表述，體現(xiàn)房地產(chǎn)的地位仍然重要，從供給提質(zhì)和房企轉(zhuǎn)型為行業(yè)提供高質(zhì)量發(fā)展指引。

供給提質(zhì)增效，推動(dòng)住房供應(yīng)體系向“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”雙軌制轉(zhuǎn)型。房企擁有“好房子”設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)實(shí)力的重要性更加凸顯。在住建部2025年《住宅項(xiàng)目規(guī)范》指引下，各地“好房子”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則有望加快落地。存量住房改造也將推動(dòng)建材家裝、專(zhuān)業(yè)改造服務(wù)（適老化、無(wú)障礙化、加裝電梯等）的需求釋放。

房企加快轉(zhuǎn)型，更加契合城市更新導(dǎo)向和用戶(hù)高品質(zhì)需求。房企須構(gòu)建“開(kāi)發(fā)+運(yùn)營(yíng)+服務(wù)”的復(fù)合盈利模式，從傳統(tǒng)“開(kāi)發(fā)商”向“城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)商”轉(zhuǎn)變，物業(yè)服務(wù)將向養(yǎng)老、托育、家政、社區(qū)商業(yè)等便民服務(wù)延伸。房企還將與更多產(chǎn)業(yè)伙伴加強(qiáng)合作，一方面，提升多領(lǐng)域?qū)I(yè)施工和工程管理能力；另一方面，提升數(shù)字化管理和解決方案設(shè)計(jì)能力。

（二）商業(yè)模式實(shí)施空間愈發(fā)清晰

城市更新項(xiàng)目量大面廣、品類(lèi)繁多、長(zhǎng)期持續(xù)，兼具公益屬性和商業(yè)價(jià)值。除了傳統(tǒng)的住宅“開(kāi)發(fā)+銷(xiāo)售”模式，《規(guī)劃》為更多商業(yè)模式和場(chǎng)景業(yè)態(tài)的落地實(shí)施打開(kāi)了市場(chǎng)空間。

例如，針對(duì)匯集城中村、公共設(shè)施、歷史文化建筑等成片且復(fù)雜的空間，探索“肥瘦搭配+片區(qū)統(tǒng)籌+綜合開(kāi)發(fā)”更新模式；針對(duì)存量低效工業(yè)用地，探索“空間重構(gòu)+產(chǎn)業(yè)升級(jí)+全鏈運(yùn)營(yíng)”更新模式；針對(duì)位于核心地段但設(shè)施陳舊、業(yè)態(tài)落后的老舊商業(yè)街區(qū)（存量商業(yè)載體），探索“運(yùn)營(yíng)前置+業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換+退出閉環(huán)”更新模式。

（三）支撐要素政策利好加快釋放

資金循環(huán)不暢和土地利用粗放是制約城市更新行動(dòng)縱深推進(jìn)的兩大瓶頸，《規(guī)劃》為回答“錢(qián)從哪出、地怎么用”的長(zhǎng)期難題確立了基調(diào)。

構(gòu)建“財(cái)政—金融—社會(huì)資本”三方聯(lián)動(dòng)的可持續(xù)投融資體系。在財(cái)政投入上確立中央支持、地方主體機(jī)制，配合稅費(fèi)減免政策，明確允許地方政府專(zhuān)項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金，解決項(xiàng)目“啟動(dòng)難”問(wèn)題。在金融支持上鼓勵(lì)發(fā)揮各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)作用，對(duì)具備財(cái)務(wù)前景的項(xiàng)目允許以綜合開(kāi)發(fā)、銀團(tuán)貸款、項(xiàng)目投資等方式開(kāi)展運(yùn)作；探索金融支持城鎮(zhèn)老舊住房自主更新和原拆原建，預(yù)計(jì)更多金融創(chuàng)新產(chǎn)品將投入市場(chǎng)。在融資安排上將REITs和資產(chǎn)證券化置于首位，可見(jiàn)具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的不動(dòng)產(chǎn)將越發(fā)成為政策鼓勵(lì)和市場(chǎng)青睞的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，REITs市場(chǎng)將加速擴(kuò)容；支持符合條件的主體發(fā)行公司債、中期票據(jù)。

更大力度盤(pán)活存量土地，優(yōu)化“規(guī)劃—改造—登記”全鏈條制度安排。一是規(guī)范復(fù)合利用，為調(diào)規(guī)調(diào)改、混合開(kāi)發(fā)、并審聯(lián)管提供頂層依據(jù)，特別是為支持性產(chǎn)業(yè)設(shè)立不改變?cè)?guī)劃條件的使用過(guò)渡期，階段性降低盤(pán)活壓力和成本。二是鼓勵(lì)多主體合作，鼓勵(lì)稅費(fèi)減負(fù)、靈活土地供應(yīng)、帶方案出讓?zhuān)耙婪ǚ€(wěn)妥推進(jìn)工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期”“完善用地計(jì)收規(guī)則”，預(yù)計(jì)更多地方將出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，有助于改善資產(chǎn)估值、穩(wěn)固市場(chǎng)預(yù)期。三是優(yōu)化登記服務(wù)，對(duì)涉及混合利用、功能兼容、立體開(kāi)發(fā)、地上地下空間分層、風(fēng)貌保護(hù)等情況的項(xiàng)目予以便利。

三、一線城市在城市更新領(lǐng)域的探索實(shí)踐

城市更新已成為一線城市破解發(fā)展空間瓶頸、提升核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵抓手。具體來(lái)看，北京踐行減量提質(zhì)，上海注重片區(qū)統(tǒng)籌，深圳深化存量挖潛，廣州堅(jiān)持綜合煥新，均緊扣自身定位和資源稟賦約束，積極探索從“開(kāi)發(fā)方式”向“經(jīng)營(yíng)模式”轉(zhuǎn)變。

（一）健全法律法規(guī)體系

目前北上深廣均發(fā)布了城市更新領(lǐng)域的地方性法規(guī)，建立起項(xiàng)目規(guī)劃管理、實(shí)施方案審查、多部門(mén)協(xié)同等基礎(chǔ)性制度體系。其中，北京緊扣減量發(fā)展與功能疏解，上海注重風(fēng)貌保護(hù)與留改拆并舉，深圳強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作，廣州則聚焦城中村改造且政策靈活度高。

（二）厘清主體權(quán)責(zé)邊界

在具體推動(dòng)城市更新進(jìn)程中，四城均劃分了政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、權(quán)利（屬）人三類(lèi)核心主體，實(shí)行分層權(quán)責(zé)管理；旨在打破“政府包辦”局面，鼓勵(lì)多元主體參與，明確實(shí)施主體需承擔(dān)改造、運(yùn)營(yíng)、配套建設(shè)等責(zé)任。其中，北京主張多元共治，上海設(shè)立了由國(guó)企主導(dǎo)的“更新統(tǒng)籌主體”，深圳的市場(chǎng)化程度最高，而廣州政府主導(dǎo)性強(qiáng)。

（三）加大資金籌措力度

在資金方面，四城皆探索構(gòu)建多元可持續(xù)的投融資體系，以財(cái)政資金搭配稅費(fèi)減免、補(bǔ)貼激勵(lì)吸引更多社會(huì)資本，并對(duì)不同性質(zhì)項(xiàng)目匹配差異化資金支持。其中，北京的政策工具箱較系統(tǒng)，上海注重資產(chǎn)證券化與屬地聯(lián)動(dòng)，深圳鼓勵(lì)金融創(chuàng)新和市場(chǎng)資本參與，廣州則通過(guò)國(guó)企與社會(huì)資本分層參與放大杠桿效應(yīng)。

（四）優(yōu)化用地適配機(jī)制

四城在土地利用規(guī)劃、出讓安排和續(xù)期方案等方面做出優(yōu)化設(shè)計(jì)，以土地為抓手有效降低市場(chǎng)參與成本、平衡各方利益。其中，北京強(qiáng)調(diào)減量提質(zhì)與功能兼容；上海注重彈性融合與全生命周期管理；深圳則以單元統(tǒng)籌和市場(chǎng)化運(yùn)作為核心，地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較細(xì)致；廣州主打規(guī)劃彈性管控，土地續(xù)期設(shè)計(jì)最領(lǐng)先。

四、啟示與思考

（一）強(qiáng)化房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展與城市更新的雙向支撐

城市更新是化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的“減壓艙”，通過(guò)存量盤(pán)活有效緩釋房企流動(dòng)性壓力與高庫(kù)存風(fēng)險(xiǎn)；房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型則是城市更新的“動(dòng)力源”，依托專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)能力與優(yōu)質(zhì)供給，為空間優(yōu)化注入市場(chǎng)活力。當(dāng)前熱點(diǎn)城市的實(shí)踐已印證這一邏輯：隨著城市更新政策密集落地，一線及強(qiáng)二線城市需求端持續(xù)釋放，土地與商品房成交活躍度同步回升，形成“更新促回暖、回暖助更新”的正向循環(huán)。

（二）重塑城市更新時(shí)代的主體定位與核心競(jìng)爭(zhēng)力

城市更新是時(shí)代所需、大勢(shì)所趨，市場(chǎng)格局將面臨深度洗牌。從趨勢(shì)上看，市場(chǎng)主體將向四類(lèi)方向發(fā)展：一是國(guó)資與具有專(zhuān)業(yè)能力的頭部房企，依托重資產(chǎn)積淀與信用和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，具有“壓艙石”作用；二是垂直領(lǐng)域“專(zhuān)精”運(yùn)營(yíng)商，在商業(yè)管理、長(zhǎng)租公寓、文創(chuàng)園區(qū)等賽道擁有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；三是全鏈條一體化服務(wù)商，具備從前端策劃、中端建設(shè)到后端招商托管的全生命周期服務(wù)能力；四是頭部物業(yè)服務(wù)企業(yè)，憑借龐大的在管規(guī)模與品牌口碑，輸出標(biāo)準(zhǔn)化、高品質(zhì)的社區(qū)煥新服務(wù)。

與之匹配的是，企業(yè)亟需鍛造五大核心實(shí)力：一是政策解碼能力，吃透地方政策邏輯，在設(shè)計(jì)、規(guī)劃及要素爭(zhēng)取上實(shí)現(xiàn)政企同頻共振；二是“繡花針”功夫，精耕細(xì)作微改造，以小尺度更新激活片區(qū)大活力；三是業(yè)態(tài)重塑能力，拒絕千篇一律，打造差異化IP與契合“煙火氣”的商業(yè)生態(tài)；四是產(chǎn)業(yè)造血能力，突破單純物理空間改造，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)招商與長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)促城”；五是金融閉環(huán)能力，精通全生命周期投融資設(shè)計(jì)，熟練運(yùn)用各類(lèi)資本工具打通“募投管退”閉環(huán)。

（三）推動(dòng)AMC業(yè)務(wù)布局全面融入城市更新戰(zhàn)略

城市更新既是化解存量風(fēng)險(xiǎn)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，也是不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)拓的“新藍(lán)?！?。作為服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的“國(guó)家隊(duì)”，AMC須在城市更新邏輯下開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)，立足“資產(chǎn)收處、資源整合、資本運(yùn)作”三大優(yōu)勢(shì)，將業(yè)務(wù)深度嵌入城市更新戰(zhàn)略和房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展大局，做好政策追蹤和案例梳理，在風(fēng)險(xiǎn)化解中捕捉價(jià)值重塑機(jī)遇，在存量盤(pán)活中培育長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)能力，發(fā)揮功能作用，踐行金融工作的政治性、人民性。

一是發(fā)揮“金融穩(wěn)定器”作用，以實(shí)質(zhì)性重組破解困局。充分認(rèn)識(shí)城市更新業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和高難度，進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)業(yè)務(wù)模式。針對(duì)因資金鏈斷裂、操盤(pán)能力不足導(dǎo)致停滯的項(xiàng)目，特別是核心區(qū)位典型“爛尾”工程，發(fā)揮AMC“方案設(shè)計(jì)+戰(zhàn)投引進(jìn)+債務(wù)重組+信用修復(fù)”綜合優(yōu)勢(shì)，通過(guò)實(shí)質(zhì)性重組介入，剝離無(wú)效資產(chǎn)、重塑治理結(jié)構(gòu)，助力區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)化解和社會(huì)運(yùn)行穩(wěn)定。

二是強(qiáng)化“政策紅利釋放”能力，變“沉淀資產(chǎn)”為“高效資產(chǎn)”。針對(duì)大量亟待提升的存量項(xiàng)目，摒棄傳統(tǒng)的物理空間修繕?biāo)季S，采用“更新思維”解題。深度挖掘各地差異化的更新政策紅利，急政府之所需、盡企業(yè)之所能、解民生之所盼，爭(zhēng)取更有利破局的規(guī)劃指標(biāo)與配套政策，打通“沉淀資產(chǎn)”向“高效資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化的合規(guī)路徑，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值修復(fù)與躍升。

三是堅(jiān)持“因地制宜+分類(lèi)施策”，構(gòu)建差異化商業(yè)模式。鑒于各地城市更新政策與市場(chǎng)化程度的顯著差異，需針對(duì)不同區(qū)域的政策邏輯、發(fā)展階段與資源稟賦，靈活確立業(yè)務(wù)模式，將單純的“項(xiàng)目開(kāi)發(fā)”升級(jí)為“產(chǎn)融結(jié)合”的綜合解決方案，確保項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)賬與社會(huì)賬平衡。

四是構(gòu)建“全鏈條+生態(tài)化”的業(yè)務(wù)矩陣，打造一流綜合服務(wù)商。立足AMC功能優(yōu)勢(shì)，延伸服務(wù)鏈條，形成多層次業(yè)務(wù)布局。資產(chǎn)端，通過(guò)全局業(yè)務(wù)導(dǎo)向的不良資產(chǎn)收購(gòu)、實(shí)質(zhì)性重組，對(duì)低效資產(chǎn)進(jìn)行改造運(yùn)營(yíng)、對(duì)停工項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)工盤(pán)活，提升資產(chǎn)收益率；服務(wù)端，輸出涵蓋投融資顧問(wèn)、財(cái)務(wù)盡調(diào)、稅務(wù)籌劃、產(chǎn)業(yè)招商的“輕資產(chǎn)”綜合服務(wù)；生態(tài)端，強(qiáng)化“政企產(chǎn)學(xué)研”聯(lián)動(dòng)，與地方政府、城投平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)龍頭及專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商構(gòu)建利益共同體，在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享中發(fā)揮AMC的功能作用。（2026年第6期，總第47期）

免責(zé)聲明

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