為落實(shí)2026年政府工作報(bào)告提出的“做優(yōu)增量、盤活存量”要求，自然資源部與國(guó)家林草局于2026年3月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號(hào)，下稱“38號(hào)文”），提出要建立健全新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤活掛鉤機(jī)制，從政策層面逐漸刻畫出我國(guó)城市土地管理的范式轉(zhuǎn)換——從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量更新”的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)。

中共中央人民政府網(wǎng)站截圖

這一轉(zhuǎn)變，與城市更新的內(nèi)涵、要素不謀而合，通過存量和增量良好協(xié)同，推動(dòng)城市發(fā)展從依賴新增土地向盤活存量空間轉(zhuǎn)型。圍繞“土地要素跟著項(xiàng)目走”的要求，接下來，我們嘗試從38號(hào)文新規(guī)切入，探討土地政策調(diào)整對(duì)城市更新利用存量建設(shè)用地的影響和挑戰(zhàn)。

一、用地邏輯重構(gòu)：不盤活，無新增

1.新增建設(shè)用地與盤活存量土地直接綁定

38號(hào)文第十條明確規(guī)定“新增建設(shè)用地，原則上不用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地，原則上不得超過盤活存量土地面積。”這規(guī)定將新增指標(biāo)的獲取與存量盤活成效直接綁定，破除了過去數(shù)十年城市擴(kuò)張的核心循環(huán)：先征收轉(zhuǎn)用形成新增建設(shè)用地，再招拍掛賣地，拿地后商業(yè)開發(fā)，再爭(zhēng)取新指標(biāo)賣地……實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張。

38號(hào)文“增減掛鉤”用地政策，迫使地方政府、產(chǎn)業(yè)投資人等項(xiàng)目參與方不得不轉(zhuǎn)向舊城改造、低效用地再開發(fā)、收回收購(gòu)閑置土地等城市更新領(lǐng)域以謀求更大發(fā)展空間。這樣一來，使得城市更新作為城市內(nèi)涵式發(fā)展的“可選項(xiàng)”變?yōu)椤氨剡x項(xiàng)”，也將成為引領(lǐng)未來十五五期間的投資主線。

張園 圖源：上海靜安

2.無序擴(kuò)張迎來剛性約束

國(guó)土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”劃定功能分區(qū)+邊界管控，解決“哪里建設(shè)、哪里種糧、哪里保護(hù)”的核心問題，并為此配套永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控等制度設(shè)計(jì)，這意味著城市無序擴(kuò)張的物理空間已被依法鎖定，過去增量擴(kuò)張的傳統(tǒng)發(fā)展邏輯已無持續(xù)發(fā)展的可能。

該等配套制度設(shè)計(jì)，與38號(hào)文“增減掛鉤”用地政策相互協(xié)同，共同引導(dǎo)向存量用地要效益要產(chǎn)值。

3.向存量要收益

新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)，切斷了地方政府對(duì)土地財(cái)政發(fā)展模式的路徑依賴。轉(zhuǎn)型意味著財(cái)政收入結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變革，并逐漸朝向“向存量要收益”，即通過城市更新盤活低效用地，依托產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、商業(yè)運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值再次異化變現(xiàn)，以穩(wěn)定財(cái)政增長(zhǎng)。

在此語境下，盤活存量用地的中央部委及地方政府相關(guān)政策將相繼配套到位，試點(diǎn)也將相繼展開，均會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化增存掛鉤政策的約束，最終實(shí)現(xiàn)更新盤活存量看增量的內(nèi)涵式財(cái)政增長(zhǎng)。

二、盤活存量用地的三個(gè)核心痛點(diǎn)如何解決?

38號(hào)文及其配套政策，正在為盤活存量用地掃除實(shí)施障礙，特別是在規(guī)劃管理、歷史遺留用地處置、零星土地供應(yīng)方面，對(duì)城市更新項(xiàng)目實(shí)施起到積極的正向推動(dòng)作用。

1.規(guī)劃管理與市場(chǎng)需求“動(dòng)態(tài)適配”

規(guī)劃調(diào)整滯后、審批流程繁瑣，是城市更新項(xiàng)目推進(jìn)中的核心堵點(diǎn)。38號(hào)文第二條、第三條作出了突破性部署：建立規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，在不突破“三區(qū)三線”約束性指標(biāo)的前提下，可對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行年度動(dòng)態(tài)維護(hù)，正向優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)、邊界與重點(diǎn)項(xiàng)目清單；同時(shí)簡(jiǎn)化規(guī)劃許可手續(xù)，對(duì)納入清單且在“一張圖”上落圖落位的重點(diǎn)項(xiàng)目，可直接出具規(guī)劃許可意見，不再單獨(dú)辦理用地預(yù)審與選址手續(xù)。

這一機(jī)制實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃不再是“一劃定終身”的僵化約束，而是與市場(chǎng)需求動(dòng)態(tài)適配，兼顧了規(guī)劃剛性與彈性。也與自然資源部《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引》相呼應(yīng)，通過“更新規(guī)劃單元”“更新實(shí)施單元”分層編制、分層管控，突出精細(xì)化和落地性，適應(yīng)發(fā)展和更新的不確定性。

田子坊 圖源：上海黃浦

2.歷史遺留違法用地“承諾處置”破局

歷史遺留違法用地問題，是諸多城市更新項(xiàng)目無法啟動(dòng)的核心障礙。部分地塊因歷史政策調(diào)整、手續(xù)不完善等原因存在違法用地、無證用地等情形，違法處置、追責(zé)罰款、補(bǔ)充手續(xù)等環(huán)節(jié)，周期漫長(zhǎng)。

38號(hào)文第四條給出了明確的破解路徑：非項(xiàng)目主體原因造成的歷史遺留違法用地（林、草），由市縣人民政府承諾處置到位即可開展報(bào)批。這一制度突破有效減輕了更新統(tǒng)籌主體的負(fù)擔(dān)，優(yōu)化流程、省事提效。

3.零星土地統(tǒng)籌利用的“10%政策紅利”

零星土地因規(guī)劃不符導(dǎo)致無法集中連片開發(fā)，成為制約更新項(xiàng)目推進(jìn)的重要瓶頸。并且，此類地塊單獨(dú)開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不足，而整合納入更新項(xiàng)目后又面臨調(diào)規(guī)周期長(zhǎng)、無法落實(shí)用地指標(biāo)等難題。

38號(hào)文明確此類零星地塊可按規(guī)定辦理新增用地審批，納入項(xiàng)目統(tǒng)籌開發(fā)，有效破解了地塊整合難題。10%的面積限制，既保障了存量盤活的核心導(dǎo)向，又為項(xiàng)目資金平衡提供了拓展余地。

徐匯濱江 圖源：上海徐匯

三、政策落地后的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)

38號(hào)文雖然掃除了更新項(xiàng)目利用存量地的部分法律障礙。但圍繞更新項(xiàng)目土地資源要素的供應(yīng)，依舊面臨著土地利用效率與產(chǎn)權(quán)人權(quán)益保護(hù)的沖突問題。比較常見的糾紛有：低效地收回、土地置換定價(jià)、歷史遺留確權(quán)等爭(zhēng)議，也將成為城市更新項(xiàng)目實(shí)施過程中常發(fā)爭(zhēng)議。

1、“低效用地”認(rèn)定問題

同樣是作為存量建設(shè)用地，低效用地從2013年原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》中首次提出，至今已十余年仍舊停留在政策認(rèn)定層面，且在實(shí)踐中“低效”二字的界定往往存在較大解釋彈性，由此衍生出產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、實(shí)施保障機(jī)制不健全等系列問題。當(dāng)行政機(jī)關(guān)集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”于一身時(shí)，可能導(dǎo)致認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)向有利于推進(jìn)征收的方向傾斜，并不利于更新項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

對(duì)此，后續(xù)除了在更高層級(jí)予以立法認(rèn)定外，還應(yīng)當(dāng)在政策層面以及制定更新方案、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)歸集等過程中構(gòu)建認(rèn)定程序的公眾參與機(jī)制，必要時(shí)引入司法審查機(jī)制，保障利害關(guān)系人的知情權(quán)與異議權(quán)，切切實(shí)實(shí)的去落實(shí)多元共治。

2、土地置換中的公平補(bǔ)償問題

以南京某片區(qū)的工業(yè)用地置換糾紛為例，置換方案確定的協(xié)議價(jià)嚴(yán)重低于片區(qū)周圍市場(chǎng)價(jià)，可能構(gòu)成對(duì)產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益的侵犯。未實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償，既阻礙了盤活存量建設(shè)用地的實(shí)施進(jìn)程，也未實(shí)現(xiàn)各方多贏局面。

隨著運(yùn)用股權(quán)收購(gòu)、作價(jià)入股、物業(yè)轉(zhuǎn)讓、以房換地等多元化實(shí)施更新項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)歸集，需要同步完善地價(jià)計(jì)收、收益分配、稅費(fèi)優(yōu)惠等配套規(guī)則，逐漸形成健全、合理、公平的產(chǎn)權(quán)歸集補(bǔ)償機(jī)制，切切實(shí)實(shí)的去實(shí)現(xiàn)多元共享。

3、歷史遺留問題的產(chǎn)權(quán)確權(quán)困境

正如本文上述提到的歷史遺留用地、無證用地等，多是因當(dāng)時(shí)法律法規(guī)、政策不完善，或基層審批、登記管理不規(guī)范，而非當(dāng)事人故意違法，導(dǎo)致房屋土地未辦理審批手續(xù)或產(chǎn)權(quán)登記的情形，這些問題涉及不動(dòng)產(chǎn)登記制度與城市更新政策的銜接。

實(shí)踐中，先于《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》提出的預(yù)告登記，已有地方探索“產(chǎn)權(quán)預(yù)登記+分期確權(quán)”模式，允許居民簽協(xié)議后預(yù)告登記，歸集產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目簡(jiǎn)化材料、合并環(huán)節(jié)，都是有益嘗試，值得肯定與借鑒。

外灘1號(hào) 圖源：上海黃浦

結(jié)語

38號(hào)文的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)城市土地利用政策正在經(jīng)歷從“增量擴(kuò)張”到“存量賦能”的轉(zhuǎn)變，它意味著土地利用“增存掛鉤”機(jī)制逐漸成形，也使得城市更新作為城市內(nèi)涵式發(fā)展的“可選項(xiàng)”變?yōu)椤氨剡x項(xiàng)”。在乘38號(hào)文及配套政策紅利推進(jìn)更新項(xiàng)目時(shí)，既要激活存量土地的價(jià)值潛能，也要保障產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公共利益與產(chǎn)權(quán)關(guān)系人利益的動(dòng)態(tài)平衡。

文章作者：“上海城市更新”特約撰稿人 黃艷華、張留雨

責(zé)任編輯：胡珊毓

策劃審核：夏 雨