澎湃新聞特約撰稿 胡毓堃

6月14日，瑞士就設(shè)置1000萬人口上限的提案舉行公民投票。最終計(jì)票結(jié)果顯示，54.79%的選民和14個(gè)州投下反對(duì)票，以不大的優(yōu)勢(shì)雙重否決了這項(xiàng)來自右翼瑞士人民黨（SVP）的提案。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2026年6月14日， 瑞士洛桑，一個(gè)選票信封在關(guān)于是否將該國(guó)人口上限設(shè)定為1000萬的提案投票前被展示。 視覺中國(guó) 圖

由于該提案的反移民色彩嚴(yán)重，其內(nèi)容還危及瑞士與歐盟之間的人員自由流動(dòng)協(xié)議，因此在某種意義上是另一場(chǎng)“脫歐公投”。盡管多數(shù)瑞士人不認(rèn)同人口封頂、脫鉤歐盟這種簡(jiǎn)單粗暴的辦法，但移民問題引發(fā)的關(guān)切真實(shí)存在、不可忽視。

同一時(shí)期，歐盟《移民與庇護(hù)公約》正式生效，開啟非法移民“大遣返”時(shí)代。歐盟的移民政策從開放走向管控，歐盟體系外的中立國(guó)瑞士注定無法置身事外。面對(duì)移民問題的兩難困境，瑞士乃至歐洲公眾仍難凝聚共識(shí)，政策轉(zhuǎn)向的成效亦不容樂觀。

時(shí)隔十年的翻版“脫歐”公投

瑞士實(shí)行“公民表決”和“公民倡議”形式的直接民主，凡是修改憲法條款、簽訂期限為15年以上的國(guó)際條約或加入重要國(guó)際組織，必須經(jīng)過公民表決并由各州通過方能生效。這類重大倡議公投需滿足“雙重多數(shù)”原則——既要多數(shù)公民同意，又要全國(guó)多數(shù)州同意。

不過這并不意味著“有倡議必公投”。按照法定流程，倡議需由聯(lián)邦秘書處核準(zhǔn)，18個(gè)月內(nèi)獲得至少10萬合格選民聯(lián)署，經(jīng)聯(lián)邦委員會(huì)和聯(lián)邦議會(huì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批準(zhǔn)后，由聯(lián)邦委員會(huì)提前四個(gè)月發(fā)布政令、宣布公投日期。

“不要1000萬人口的瑞士?。沙掷m(xù)發(fā)展倡議）”的提案公投，正是根據(jù)上述規(guī)則，由瑞士最大政黨、主張嚴(yán)控移民的瑞士人民黨提出，因具有相當(dāng)廣泛的支持基礎(chǔ)，順利通過程序門檻。今年2月11日聯(lián)邦委員會(huì)正式確認(rèn)在6月14日舉行公投表決。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2026年6月11日，瑞士 蘇黎世郊區(qū)，“不超過1000萬”移民倡議投票的支持方廣告。視覺中國(guó) 圖

雖然倡議主題是限制人口總量，看似沒有直指移民，但右翼政黨的提案背景和文本內(nèi)容無疑透露了鮮明的反移民色彩。自2002年瑞士與歐盟《人員自由流動(dòng)協(xié)議》生效以來，瑞士人口已經(jīng)增長(zhǎng)170萬，截至2025年底全國(guó)常住人口約910萬。按照當(dāng)前趨勢(shì)，瑞士人口在2055年之前預(yù)計(jì)可達(dá)1050萬。

瑞士聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)字還顯示，瑞士人口超過27%為外國(guó)公民，可見外國(guó)移民是瑞士人口快速增長(zhǎng)的主要原因。為此該倡議要求，立法規(guī)定在2050年之前瑞士常住人口數(shù)量不得超過1000萬；如果2050年之前人口超過950萬，政府需采取限制措施，特別是限制庇護(hù)、家庭團(tuán)聚、居留許可等證件簽發(fā)，就相關(guān)國(guó)際協(xié)議重新談判。

在這份倡議中，1000萬的人口上限同樣是瑞士的“硬脫歐”紅線。一旦人口超過1000萬，瑞士須在兩年后終止與歐盟的《人員自由流動(dòng)協(xié)議》和其它國(guó)際協(xié)議，這意味著瑞士與歐盟同期綁定簽署的其它五項(xiàng)協(xié)議（瑞士進(jìn)入歐洲單一市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)一體化）同步失效，此外瑞士將重新審視是否留在申根區(qū)（消除成員國(guó)邊境管制）和都柏林規(guī)則（受理庇護(hù)申請(qǐng)的義務(wù)）框架內(nèi)。

由此可見，這次“人口封頂”公投是繼英國(guó)“脫歐”公投整十年后，歐洲國(guó)家舉行的又一場(chǎng)翻版“脫歐”公投，區(qū)別在于：當(dāng)年英國(guó)表決的是摒棄歐盟成員國(guó)的正式身份，不設(shè)置其它先決條件；瑞士本就不是歐盟和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)成員國(guó)，其表決內(nèi)容為保持瑞歐密切關(guān)系設(shè)置高門檻，以控制人口數(shù)量的名義將“脫歐”變成未來大概率發(fā)生的事件。

事實(shí)上，一旦該倡議表決通過，瑞士政府將自動(dòng)陷入兩難、注定無法維系瑞歐關(guān)系現(xiàn)狀。假如瑞士繼續(xù)履行《人員自由流動(dòng)協(xié)議》和申根國(guó)家義務(wù)，必然無法控制來自歐盟的移民數(shù)量，24年內(nèi)人口極可能超過千萬；如果瑞士政府為避免“脫歐”而控制人口不超量，勢(shì)必用更多、更強(qiáng)硬的手段限制歐盟移民，很難不觸及《人員自由流動(dòng)協(xié)議》這一歐盟紅線，瑞士在歐洲單一市場(chǎng)內(nèi)的紅利依然難保。

此前的瑞歐雙邊談判中，布魯塞爾曾多次拒絕瑞士限制借道歐盟的移民，強(qiáng)調(diào)“歐盟不是可以單點(diǎn)的菜單”。此次瑞士公投表決前，歐盟委員會(huì)發(fā)言人重申“人員流動(dòng)是我們關(guān)系的關(guān)鍵組成部分”，并以此來評(píng)估公投結(jié)果。留給瑞士民眾的問題其實(shí)就是一個(gè)——要不要追隨英國(guó)的步伐，在確定的時(shí)間范圍內(nèi)“脫歐”？

否決“人口封頂”并非滿意現(xiàn)狀

近年來瑞士同類公投平均投票率僅48%，但這場(chǎng)表決的投票率尤為突出，逼近59%?？梢娫谌鹗棵癖娧壑小叭丝诜忭敗碧岚傅闹匾圆煌瑢こ?。結(jié)果令瑞士政府和歐盟松了一口氣：從計(jì)票來看，45.21%的選民投下贊成票、54.79%反對(duì)；就各州而言，12個(gè)州贊成、14個(gè)州反對(duì)——該提案只獲得“雙重少數(shù)”支持，所以未能通過。

不過縱觀近期的民意分布和結(jié)果背后的信息，瑞士政府顯然不能高枕無憂。去年瑞媒Tamedia集團(tuán)等機(jī)構(gòu)發(fā)布的多份民調(diào)顯示，48%的民眾支持人口封頂，反對(duì)者大約在41%到45%；即便反對(duì)方全力動(dòng)員，到了公投前一周瑞士廣播電視公司發(fā)布最新民調(diào)，反對(duì)民眾才勉強(qiáng)追平支持者（各占47%）。此次公投結(jié)果的另一面，是真實(shí)存在、具有相當(dāng)民意基礎(chǔ)的“移民焦慮”。

人口封頂及其折射的限制移民議題，在瑞士社會(huì)并無共識(shí)，正反兩方幾乎勢(shì)均力敵。瑞士人民黨領(lǐng)銜的（極）右翼陣營(yíng)鼓吹這一倡議，支持者大本營(yíng)分布在瑞士中部的鄉(xiāng)村、保守、德語州；社會(huì)民主黨（SP）、自由民主黨（FDP）、自由綠黨（GLP）、綠黨（GPS）、中間黨等其它主要政黨均呼吁反對(duì)，投反對(duì)票的選民集中于法語州、滑雪和旅游勝地、國(guó)際化大都市，瑞士政府、商界、中老年群體的反對(duì)聲音最大。

不可否認(rèn)，希望限制（移民）人口的群眾基礎(chǔ)源自瑞士社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題。聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)顯示，過去50年瑞士人口增長(zhǎng)40%，尤其進(jìn)入21世紀(jì)后增速遠(yuǎn)超德國(guó)、法國(guó)、意大利、奧地利等歐陸國(guó)家，給公共服務(wù)、交通、治安、住房、環(huán)境帶來明顯壓力，普通瑞士人承受著高房租、交通擁擠、醫(yī)療成本上漲。瑞士人民黨主席德特林強(qiáng)調(diào)公投說明“民眾想要解決問題，目前沒有一個(gè)問題得到解決”。

提案之所以最終被更多選民否決，并非出于后者否認(rèn)問題存在，而是因?yàn)樗麄?/strong>不認(rèn)同右翼陣營(yíng)提出的解決辦法。首先，終止《人員自由流動(dòng)協(xié)議》造成的“二次脫歐”損失難以估量，畢竟歐盟這個(gè)最大貿(mào)易伙伴的缺口無法取代，何況當(dāng)前地緣政治動(dòng)蕩，瑞士人更希望鞏固瑞歐關(guān)系；另外，瑞士人口老齡化嚴(yán)重（65歲以上人口已占20%）、勞動(dòng)力短缺，強(qiáng)行限制人口只會(huì)放大問題，并傷害依賴外國(guó)勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)。

瑞媒“瑞士資訊”還指出了一個(gè)關(guān)鍵變量，即反對(duì)方成功地將英國(guó)“脫歐”的案例變成有利于己方的論據(jù)，主要是英國(guó)“脫歐”后移民數(shù)量不減反增，而且出現(xiàn)“移民替代效應(yīng)”（非歐盟移民、偷渡客數(shù)量猛增）。目前瑞士的常住外國(guó)人中約70%來自歐盟國(guó)家，假如貿(mào)然效仿英國(guó)，那么極有可能收獲類似英國(guó)的效果，而四面都與鄰國(guó)陸地接壤的瑞士比英國(guó)更難管控每一寸邊界。

瑞士雖以中立之名不在歐盟體系內(nèi)，但同處一片大陸意味著該國(guó)無法擺脫共同的移民兩難困境。公投結(jié)果改變不了瑞士人對(duì)現(xiàn)狀的不滿，如若移民壓力和歐洲紅利繼續(xù)此消彼長(zhǎng)，達(dá)到質(zhì)變的臨界點(diǎn)，屆時(shí)瑞士人恐怕將作出不一樣的決定。別忘了英國(guó)人就“脫歐”問題在1975年和2016年做出了截然不同的選擇。

移民政策轉(zhuǎn)向能否解決兩難？

當(dāng)瑞士因移民問題對(duì)瑞歐關(guān)系重新抉擇時(shí)，歐盟也在重塑其移民政策。6月1日，歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)就非法移民遣返條例達(dá)成協(xié)議；6月12日歐盟《移民與庇護(hù)公約》結(jié)束兩年過渡期、正式生效。這一系列動(dòng)向被外界視為歐盟移民政策數(shù)十年來最強(qiáng)硬的一次轉(zhuǎn)變，預(yù)示著對(duì)非法移民和難民從接收、保護(hù)轉(zhuǎn)向“大遣返”時(shí)代。

協(xié)議與最新公約為非歐盟移民和難民的生物數(shù)據(jù)識(shí)別、入境篩查、快速遣返、成員國(guó)分擔(dān)庇護(hù)責(zé)任建立了指導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)制。一方面，新機(jī)制加快遣返非法移民和不符合條件的庇護(hù)申請(qǐng)者，特別要建立與第三國(guó)合作機(jī)制，在歐盟境外設(shè)立遣返中心。作為交換，參與合作、建立遣返中心的第三國(guó)有望獲得歐盟發(fā)展援助、享受簽證便利化政策。

另一方面要建立歐盟內(nèi)部協(xié)同機(jī)制，通過“團(tuán)結(jié)池”等機(jī)制減輕意大利、希臘、馬耳他、西班牙等“移民高壓”成員國(guó)的負(fù)擔(dān)。在布魯塞爾完成責(zé)任分配之前，這些國(guó)家不能輕易將登陸的外部移民放入歐盟內(nèi)陸成員國(guó)，而是要求庇護(hù)申請(qǐng)者必須留在其進(jìn)入的首個(gè)歐盟成員國(guó)提交申請(qǐng)、等候歐盟安排。

總的來說，歐盟移民新政以加強(qiáng)外部邊界管控、避免內(nèi)部矛盾和壁壘為方向，希望解決困擾布魯塞爾至少十年的難題——2015年歐洲難民和移民危機(jī)爆發(fā)，空前地沖擊了歐盟基于自由主義意識(shí)形態(tài)的開放、接受、保護(hù)政策。

大量外來移民令接收國(guó)背上沉重負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致多國(guó)治安惡化、本地人就業(yè)機(jī)會(huì)遭到威脅。隨之而來的是各國(guó)社會(huì)反移民情緒上升、極右翼勢(shì)力抬頭并重塑歐洲政治版圖，疑歐主義論調(diào)甚囂塵上。部分成員國(guó)甚至自行加強(qiáng)本國(guó)邊境管理，歐盟內(nèi)部流動(dòng)等歐洲一體化基礎(chǔ)性機(jī)制遭到?jīng)_擊。歐盟和瑞士的摩擦，本質(zhì)上與布魯塞爾和歐盟各成員國(guó)之間的矛盾一致。

此前歐盟就多次采取措施控制移民，卻效果不彰。布魯塞爾認(rèn)定，要想緩解移民帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全壓力，安撫民眾的“移民疲勞”，遏止極右翼勢(shì)力全面取代建制派力量，維系歐洲一體化的基石，用“嚴(yán)打移民”抵御“反移民”似乎是唯一的選擇，而快速、高效遣返，才是突破當(dāng)前結(jié)構(gòu)性移民問題瓶頸的關(guān)鍵抓手。這正是《移民與庇護(hù)公約》的出臺(tái)背景。

只是，且不談歐盟移民新政所涉及的人道主義價(jià)值觀爭(zhēng)議，政策的落實(shí)成效同樣有待檢驗(yàn)。任何框架性文本都無法妥善解決實(shí)踐中各成員國(guó)責(zé)任分擔(dān)多寡的矛盾，何況歐委會(huì)上個(gè)月的報(bào)告表明，部分成員國(guó)的硬件（信息系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施）與軟件（行政配套）準(zhǔn)備尚未跟上已經(jīng)生效的公約。

另一個(gè)老生常談的矛盾與瑞士人面臨的問題完全一樣，即歐盟勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)移民的需求與管控移民的目標(biāo)相沖突。歐委會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，歐盟整體老齡化問題比瑞士更甚（65歲以上人口占22%，老年撫養(yǎng)比高達(dá)34.5%）。如果沒有外來勞動(dòng)力補(bǔ)充，歐盟宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、社會(huì)福利體系的可持續(xù)性都面臨根本性威脅。

這也解釋了為何以德國(guó)為代表的歐盟國(guó)家一邊提高居留和入籍門檻，一邊出臺(tái)了“史上最寬松的技術(shù)移民法律”——不歡迎帶來負(fù)擔(dān)的非法移民，卻急需本國(guó)市場(chǎng)稀缺的勞動(dòng)力和技能。不過本國(guó)優(yōu)先的選擇性吸納移民政策能否做到精準(zhǔn)篩選，是否與歐盟其它成員國(guó)的政策取向相協(xié)同，又是新的問題。

可以確定的是，瑞士也好、歐盟也罷，昔日美好時(shí)光已一去不返，簡(jiǎn)單趕走移民更無法回到過去。如何看待移民問題本身，及其與本國(guó)、本地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題的關(guān)聯(lián)，不只影響歐盟的移民政策制定，更事關(guān)各成員國(guó)政壇的整體走向。一次認(rèn)知偏差、決策失誤，承擔(dān)后果的將是約4.5億歐洲人。

（胡毓堃，國(guó)際政治專欄作家）

本期編輯 鄒姍