自20世紀20年代起，赫爾辛基的決策者就開始建立一套體系，確保在戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害期間，民眾仍有食物可供消費，國家經(jīng)濟也能繼續(xù)運轉(zhuǎn)。最初，這只是為軍方和政府部門設(shè)立的糧倉，后來逐步擴展為一套復(fù)雜的供應(yīng)商和保障系統(tǒng)，目的是確保糧食、疫苗等關(guān)鍵物資儲備充足。

促使歐盟為危機做準備的“警鐘”，來自一位芬蘭人。芬蘭前總統(tǒng)紹利·尼尼斯托于2024年發(fā)布了一份以其名字命名的報告，旨在為政策制定提供參考。

芬蘭從未停止為潛在危機做準備，即便是在和平時期也是如此。芬蘭農(nóng)業(yè)部長薩里·埃賽亞對《歐洲動態(tài)》表示：“20世紀90年代，歐洲很多人相信，俄羅斯會逐步轉(zhuǎn)型為像其他歐洲國家那樣的民主國家。但芬蘭從未完全抱有那樣的信任。無論在公開場合還是政治層面，我們都強調(diào)睦鄰關(guān)系，但我們始終在為可能出現(xiàn)的中斷做準備?！?/strong>

芬蘭一直是歐洲少數(shù)幾個保留義務(wù)兵役制的國家之一，也長期儲備糧食、種子、化肥和燃料等關(guān)鍵物資。埃賽亞說，這套體系背后的理念是：一旦發(fā)生意外，國家必須能夠獨立生存。“芬蘭就像一座島。我們一邊是海，另一邊是俄羅斯。”她還表示，地理條件使物流線中斷的風(fēng)險非常現(xiàn)實。自2023年以來，俄芬邊境一直關(guān)閉，而波羅的海也相對容易被封鎖。

不過，建立儲備體系并非一朝一夕之功。1928年，芬蘭就已經(jīng)開始儲糧。到20世紀60年代，芬蘭開始建立正式的庫存和應(yīng)急準備網(wǎng)絡(luò)。20世紀90年代，芬蘭國家應(yīng)急供應(yīng)局成立，負責(zé)統(tǒng)籌整個體系。

這套模式的核心，是為任何危機做好準備，無論是軍事沖突還是氣候沖擊。芬蘭國家應(yīng)急供應(yīng)局局長揚內(nèi)·肯凱寧在赫爾辛基市中心一條繁忙商業(yè)街上的機構(gòu)辦公樓內(nèi)接受采訪。他所在的是一間安全的地下房間。

他說：“我們的職責(zé)，是確保人們能夠獲得充足的食物、清潔飲用水、通信和其他基本服務(wù)?！睘榱藢崿F(xiàn)這一點，整個社會都被納入其中。作為該體系的一項工具，戰(zhàn)略儲備建立在公私合作基礎(chǔ)之上。國家應(yīng)急供應(yīng)局采購物資，例如糧食，再付費委托企業(yè)儲存。

這些庫存由企業(yè)自行保管，分散在全國各地、地點不公開的設(shè)施中。肯凱寧說：“把儲存地點分散到多個場所，體系的韌性就會更強?！?/strong>

這一機制意味著，政府不會被單一供應(yīng)商綁定。參與儲備計劃的企業(yè)，也通過定期招標(biāo)選出。不過，對于某些其他產(chǎn)品，國家應(yīng)急供應(yīng)局使用的是自有基礎(chǔ)設(shè)施。

肯凱寧補充說：“我們擁有大規(guī)模地下儲存洞庫，大部分石油儲備都存放在地下，即便遭受實體攻擊也能得到保護?！蹦壳?，國家應(yīng)急供應(yīng)局持有的石油產(chǎn)品儲備，大致相當(dāng)于正常消費量的5個月；糧食儲備則約為9個月。

不過，這一數(shù)量并非固定不變，而是會根據(jù)風(fēng)險判斷定期調(diào)整?？蟿P寧說：“糧食儲備過去只覆蓋6個月，但在俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)后，由于全球食品供應(yīng)鏈面臨不確定性，國家應(yīng)急供應(yīng)局決定把儲備提高到9個月?！?/p>

何時動用儲備，同樣是一個關(guān)鍵問題?？蟿P寧解釋說，國家應(yīng)急供應(yīng)局主要關(guān)注三類風(fēng)險：軍事沖突、混合威脅，以及全球經(jīng)濟的重大擾動。

但啟動門檻很高。即便是近期因中東戰(zhàn)爭引發(fā)的燃料價格沖擊，也不足以成為釋放石油儲備的理由，因為這些庫存并不是為了應(yīng)對價格波動或干預(yù)市場而設(shè)立的?！拔覀儽M量清楚地區(qū)分價格問題和可獲得性問題?！彼f。

2018年和2022年歉收后，種子儲備也曾被動用。談到確保種子長期可得性時，肯凱寧說：“這是少數(shù)例外之一?！彼a充說，這樣做“是為了確保整個體系的可持續(xù)性”。也為國家應(yīng)急供應(yīng)局的專家提供了一個機會，用來思考如何進一步完善這套已有近百年歷史的體系。肯凱寧說，該機構(gòu)專家會定期前往烏克蘭。

他說：“我們還為芬蘭政府部門人員以及食品和供水等行業(yè)的企業(yè)代表組織了考察訪問?！备鶕?jù)其中一次訪問的發(fā)現(xiàn)，國家應(yīng)急供應(yīng)局目前正在芬蘭東部試點“韌性雜貨網(wǎng)絡(luò)”。300家超市配備了備用電源和離線支付系統(tǒng)，這樣即便出現(xiàn)長時間停電，民眾仍能獲得食品、飲用水、藥品、燃料和基本服務(wù)。

國家應(yīng)急供應(yīng)局希望在未來幾年內(nèi)將這一模式推廣到全國。整套體系的資金來源，包括政府預(yù)算每年撥款2500萬歐元，以及通過電力消費征收戰(zhàn)略儲備費獲得的大約6600萬歐元。

對這套體系的批評，主要集中在其對價格的影響上。以糧食為例，為了保持新鮮，儲備需要輪換，因此負責(zé)管理庫存的企業(yè)在確保庫存水平不變的前提下，也可以在正常商業(yè)經(jīng)營中使用這些糧食。

芬蘭農(nóng)民聯(lián)盟中央?yún)f(xié)會高級顧問、谷物種植戶馬克斯·舒爾曼長期關(guān)注谷物和油料作物問題。在他看來，建立儲備可能會在短期內(nèi)支撐價格：當(dāng)庫存增加時，需求上升，糧價也會上漲。但在正常情況下，他說，庫存往往會壓低生產(chǎn)者價格。

據(jù)他介紹，盡管買家不能直接動用這些庫存，但他們知道體系中存在大量糧食?！拔覀兺ǔＣ磕甓加?0%到30%的剩余。再加上安全儲備，庫存水平可能達到45%。這會壓低農(nóng)民拿到的價格。”

他還說，管理庫存的企業(yè)可以把這些儲備當(dāng)作緩沖。由于它們知道儲糧的數(shù)量和質(zhì)量，可能會選擇在收獲后暫緩采購，只在需要時才買入，并把庫存糧摻入供應(yīng)，而不是為新鮮、高質(zhì)量糧食支付更高價格。

舒爾曼建議，允許農(nóng)民在自家農(nóng)場儲存一部分儲備糧。更客觀地看，如果為建設(shè)儲存和烘干設(shè)施提供補償，將能把投資帶到鄉(xiāng)村，并支持蛋白作物生產(chǎn)等戰(zhàn)略性行業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)業(yè)部長埃賽亞則駁斥了這些批評。她表示，她所在的部門并未發(fā)現(xiàn)這套體系對價格造成顯著影響，也沒有看到與之相關(guān)的重大市場扭曲。“該機構(gòu)會提前很久進行規(guī)劃，并且會提早清楚說明需求。企業(yè)知道需要達到怎樣的庫存水平，市場也有時間作出調(diào)整。”她說。

在歐盟層面，成員國自1968年以來就被要求維持石油儲備。過去幾年里，歐盟委員會進一步加強了應(yīng)急準備工作。去年7月，歐盟委員會又公布了一項更廣泛的儲備戰(zhàn)略，計劃為疫苗、抗生素和鋰等關(guān)鍵物資建立儲備，但不包括食品。

在2027年后共同市場組織條例的提案中——這是歐盟農(nóng)業(yè)政策的一部分——歐盟行政部門要求各國制定國家糧食安全應(yīng)急準備計劃，以確保危機期間的供應(yīng)，其中包括庫存監(jiān)測系統(tǒng)以及與布魯塞爾協(xié)調(diào)的聯(lián)絡(luò)點。提案還明確指出，任何由國家管理的儲備都必須盡量減少對市場的扭曲。

法國社會黨籍歐洲議會議員埃里克·薩爾賈科莫負責(zé)協(xié)調(diào)歐洲議會在共同市場組織條例上的立場。他對歐盟委員會提案中的儲備內(nèi)容表示歡迎，但希望走得更遠，并與芬蘭模式更好銜接。

他對《歐洲動態(tài)》表示：“適用范圍應(yīng)擴大到農(nóng)業(yè)投入品，尤其是化肥，以及緊急情況下可直接食用的產(chǎn)品?！痹谫Y金安排上，他認為，歐盟各國應(yīng)共同出資建設(shè)新的儲存基礎(chǔ)設(shè)施，而納入2027年后下一輪長期預(yù)算的新歐洲競爭力基金，也應(yīng)為這些工作提供支持。

薩爾賈科莫補充說：“在一些人正在考慮建立歐洲軍隊的時候，如果不共同規(guī)劃如何保障糧食供應(yīng)安全所需的手段，那將是很遺憾的?！?/p>

在芬蘭，國家應(yīng)急供應(yīng)局負責(zé)人對歐盟的這一轉(zhuǎn)向持積極態(tài)度，但他也表示，這不應(yīng)取代各國自身的規(guī)劃?？蟿P寧說：“歐盟開始正視安全挑戰(zhàn)，這非常積極?！?/strong>

不過，他認為，布魯塞爾的重點應(yīng)主要放在建立補充性能力上，在危機中支持成員國，而不是試圖為所有國家推行同一種模式?！皻W洲各地面臨的風(fēng)險特征不同，而應(yīng)急準備與國家安全密切相關(guān)，這項責(zé)任今后仍將主要由成員國承擔(dān)。”他說。

他還表示，雙邊合作是管理區(qū)域性風(fēng)險的有效方式。例如，芬蘭和瑞典就曾公開討論聯(lián)合儲備安排的可能性。不過，他也指出，歐盟層面的行動仍然可以帶來顯著價值，尤其是在應(yīng)對戰(zhàn)略依賴方面。

對于一個在危機中維持國民經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的嚴肅韌性體系來說，問題遠不只是糧食和燃料這些最基礎(chǔ)的物資。芬蘭食品飲料工業(yè)聯(lián)合會總經(jīng)理米科·凱凱萊說，參與芬蘭體系的食品企業(yè)認為，包裝是一個關(guān)鍵脆弱點。

他說：“一旦沒有包裝，食品工業(yè)就什么也生產(chǎn)不出來，整個流程都會停下來?；魻柲酒澓{的情況表明，大量鋁和塑料進入歐盟。我們需要把更多這類生產(chǎn)放在歐洲?！睂τ谝粋€韌性體系而言，真正的問題遠不只是糧食和燃料。