21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者吳文汐 武漢報道

在武漢市武昌區(qū)星海路、紫沙路與小龜山路的合圍區(qū)域，華中小龜山金融文化公園坐落于此。這里曾是建于上世紀(jì)70年代的中國電建湖北電力工程公司設(shè)備生產(chǎn)基地，如今經(jīng)過更新改造，煥新成為金融產(chǎn)業(yè)園區(qū)，入駐企業(yè)達上百家。

項目負(fù)責(zé)人向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者介紹，該項目聯(lián)動國有資本、產(chǎn)業(yè)資本與專業(yè)運營商，共同推動閑置工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級為現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，并形成了“政企聯(lián)動、龍頭引領(lǐng)、基金賦能、生態(tài)共融”的創(chuàng)新招商運營體系。

這是觀察各地城市更新探索的一個有趣切面。城市更新項目投入大、周期長，資金問題往往是掣肘項目推進的一塊硬骨頭。對此，《城市更新“十五五”規(guī)劃》就明確提出，要構(gòu)建可持續(xù)的城市建設(shè)運營投融資體系。

在中部地區(qū)，多省已經(jīng)錨定了“十五五”期間城市更新的投資目標(biāo)。湖北省謀劃“十五五”時期城市更新投資達7000多億元；湖南省測算，“十五五”時期全省城市更新領(lǐng)域預(yù)計帶動投資約1萬億元；安徽省提出，力爭2026年全年完成城市更新領(lǐng)域投資1200億元以上。

數(shù)萬億元的投資需求，不能僅依靠財政資金和國有資本的投入，還需要吸引更多民營企業(yè)和社會資本參與，中部六省正發(fā)力探索各具特色的多元化、可持續(xù)投融資模式。

財政引導(dǎo)帶動社會跟投

當(dāng)前，各地正改變以往城市更新由政府大包大攬的開發(fā)建設(shè)方式，轉(zhuǎn)向探索多元化投融資模式，提升項目的可持續(xù)性。

各級政府均加大支持力度，多級財政、地方專項債以及超長期特別國債組合形成的政策資金拼盤，是各省城市更新的基礎(chǔ)底盤。

2025年，中央財政首次設(shè)立城市更新專項，國家發(fā)展改革委下達中央預(yù)算內(nèi)投資城市更新專項800億元。據(jù)了解，2026年，該項資金安排規(guī)模將擴大至970億元，預(yù)計惠及居民戶數(shù)約800萬戶。2026年超長期特別國債中，安排1600億元用于地下管網(wǎng)建設(shè)改造，比上一年增加250億元。

在地方層面，中部六省主要以省級專項引導(dǎo)資金、獎補資金以及地方專項債等方式進行支持。例如，湖北2025年共計下達中央補助資金33.4億元、預(yù)算內(nèi)投資資金54.3億元，安排省級獎補資金1億元，推動全省開展城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、城市危舊房改造，加力實施城中村改造。

安徽于2025年設(shè)立省級財政專項引導(dǎo)資金，累計獎補城市更新項目3.2億元。作為地方政府專項債“自審自發(fā)”試點，安徽2025年獲批專項債額度504.2億元，已發(fā)行206.2億元，支持城市更新重點項目建設(shè)。

據(jù)了解，河南、湖北、安徽、湖南、江西等省份今年均提出將探索設(shè)立城市更新基金，進一步豐富項目融資渠道。

財政資金“打頭陣”、專項債“加杠桿”，最終指向的是用有限的資金撬動更多的社會資本。河南省在今年4月舉辦全省城市更新政銀企對接暨項目推介會，推介第一批項目共170個、總投資1289億元，一方面對接政府、金融機構(gòu)、社會資本等多方資金來源，另一方面將重點領(lǐng)域、成熟度高的城市更新項目和投資機會與市場分享。

《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的實施意見》明確提出，完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新。長沙市雨花區(qū)圭塘河項目就創(chuàng)新運用EOD模式（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)），探索“政府直投+平臺公司與社會資本合作+公益協(xié)同”的多元化投融資和運營機制，以7000萬元的政府引導(dǎo)資金撬動13.8億元社會資本投入。

“增強社會資本和民營企業(yè)參與城市更新的動力，核心在于穩(wěn)定的政策預(yù)期、可盈利的空間、通暢的退出渠道?！敝袊鴩H工程咨詢有限公司社會事業(yè)業(yè)務(wù)部副主任賈森在接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪時表示，要從制度層面給社會資本一顆“定心丸”，探索項目庫動態(tài)管理機制，給入庫項目穩(wěn)定的政策支持。

同時，在盈利空間方面，賈森建議，一是可以允許一定比例的業(yè)態(tài)混合和功能兼容，提升項目的整體收益，二是要探索“肥瘦搭配、以豐補歉”的片區(qū)統(tǒng)籌模式，以商業(yè)開發(fā)的收益來反哺公益性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。

明確“誰受益、誰出資”原則

城市更新項目改造成本高、回報周期長且收益具有不確定性，市場主體和社會資本“算不平賬”是不敢進的主要原因。

“城市更新的資金困境，是公益性成本與商業(yè)性收益之間的錯配，單靠政府輸血不可持續(xù)，完全依靠市場化運作也很難走通，因此應(yīng)建立‘政府錨定基礎(chǔ)收益、市場化運營創(chuàng)造增量價值’的投融資架構(gòu)。”CBRE世邦魏理仕戰(zhàn)略顧問部資深董事宗長浩向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示。

武漢市華中小龜山金融文化公園項目就采用了“市場化合資共建”模式，產(chǎn)權(quán)方湖北省電力建設(shè)第一工程公司提供土地與原始建筑資產(chǎn)，專業(yè)運營商南國置業(yè)承擔(dān)改造出資與整體運營，湖北長創(chuàng)產(chǎn)業(yè)投資基金注入資本支持，明確了各方權(quán)責(zé)與收益分配。

據(jù)項目負(fù)責(zé)人介紹，該項目通過租金收入、停車費、場地使用費等多元收益，預(yù)計可在運營5年內(nèi)收回約1.5億元改造成本。截至目前，園區(qū)企業(yè)累計稅收貢獻超15億元，2025年實現(xiàn)稅收4.2億元，資產(chǎn)價值與租金水平均實現(xiàn)顯著溢價，其中租金單價較周邊甲級寫字樓溢價約64%。

《城市更新“十五五”規(guī)劃》明確了“誰受益、誰出資”原則，一個城市更新項目，受益方可能是政府、居民、企業(yè)，也可能是周邊商戶甚至整個區(qū)域。目前，中部地區(qū)正在探索這一模式落地的具體路徑。

例如在危舊房改造等場景中采用自主更新方式，居民作為主要受益人，成為更新項目的主導(dǎo)者和出資方。安徽省合肥市瑤海區(qū)明光巷14號危房原拆原建工程便是案例之一，該項目采取“自主更新、業(yè)主自籌、原拆原建”的方式翻建，由居民自籌40%，市、區(qū)財政各補助30%，所有資金納入專用賬戶，由代建單位和施工單位共管，業(yè)主全程參與改造方式制定、方案設(shè)計、費用測算等環(huán)節(jié)。

而在老舊廠房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新等場景中，則采用政企合作、收益共享的模式。

以湖北省武漢市“武鋼云谷606”產(chǎn)業(yè)園為例，該項目通過算清政府、企業(yè)、儲備機構(gòu)“三本賬”，促進財務(wù)平衡。區(qū)政府負(fù)責(zé)項目招商、園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施完善和周邊環(huán)境提升，收益主要為后期稅收；武鋼負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)廠房翻新、門前屋后環(huán)境整治，收益為企業(yè)經(jīng)營收入、租金回報等；儲備機構(gòu)負(fù)責(zé)園區(qū)周邊土地收儲、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過土地一級市場開發(fā)獲得收益。

“城市更新真正的難點不在于技術(shù)和工程改造，而是改造之后的功能重構(gòu)、資產(chǎn)增值和產(chǎn)業(yè)落地，如果后續(xù)沒有運營、沒有產(chǎn)業(yè)、沒有現(xiàn)金流，就只是維修工程，而不是實質(zhì)性的城市更新?！弊陂L浩表示。

宗長浩認(rèn)為，在項目改造前應(yīng)提前判斷空間承載功能，同時以資產(chǎn)證券化和REITs為導(dǎo)向，將出租率、資本化率等指標(biāo)作為反向約束，倒逼前期功能定位、空間配置、資產(chǎn)收益和租金體系更加合理。

此外，宗長浩表示，城市更新的可持續(xù)性，不僅取決于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，也取決于居民和使用者的認(rèn)同感、參與感，因此要建立社會共同參與機制，只有讓使用者在前期參與進來，改造后才更可能形成自下而上的維護共識。