提到＂吃財(cái)政飯＂，大家頭一個(gè)想到的多半是公務(wù)員?？梢姘堰@三個(gè)字當(dāng)全部答案，就把這事看小了。學(xué)校里的老師、醫(yī)院的護(hù)士、鎮(zhèn)上的輔警、街道辦里跑腿的網(wǎng)格員，他們的工資源頭都是財(cái)政預(yù)算。

這么算下來，吃＂皇糧＂的群體遠(yuǎn)比公務(wù)員隊(duì)伍大得多。那么這碗飯到底養(yǎng)了多少人？最近兩年學(xué)界給出的數(shù)字，比很多人猜的都要大。

在這之前，這個(gè)數(shù)字一直停留在外界推算的層面，這回總算有了相對(duì)扎實(shí)的學(xué)術(shù)口徑。為什么要分口徑呢？因?yàn)檫@個(gè)群體本身就難以一刀切。

研究者把它拆成三檔:最大口徑，為所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)人員與離退休人員之和；中間口徑，為編制內(nèi)外的在職人員與退休人員之和；最小口徑，是編制內(nèi)的在職人員與離退休人員之和。最大口徑包含了離退休人員和編外輔助人員的廣義范疇，測(cè)算值為7606萬人。比一個(gè)中等國家的總?cè)丝谶€多。

更值得琢磨的是結(jié)構(gòu)變化。財(cái)政供養(yǎng)人員的規(guī)模增長主要源于離退休人員與編外人員的數(shù)量增加，并且層級(jí)上聚集于基層政府。2020年，供養(yǎng)人員中近四成并非在職人員，離退休人數(shù)已從2004年的1468萬人增長到2687萬人。

一句話講清楚，在崗人員漲幅不大，退休的猛增。人口老齡化這本賬，最后都落到了財(cái)政頭上。

編外人員是另一個(gè)隱形的口袋。2004年我國215萬編外在職財(cái)政供養(yǎng)人員，到2018年已經(jīng)膨脹到442萬，增幅超過一倍。這些人沒編制，但工資也是公家發(fā)。

舉個(gè)讓人印象深刻的例子。2022年《半月談》報(bào)道過烏蒙山區(qū)的A縣情況：一年稅收才4.14個(gè)億，但光給體制內(nèi)人員發(fā)工資，就要花掉26個(gè)億，是稅收的6倍多。

這樣的縣在中西部不是孤例。自己掙的錢連工資都發(fā)不齊，缺口靠啥補(bǔ)？一靠中央轉(zhuǎn)移支付，二靠賣地。

問題就這么繞回到了那根最粗的支柱——土地財(cái)政。土地財(cái)政這事得從1994年的分稅制改革說起。

分稅制改革后，土地出讓收入全部劃歸地方，成為地方政府有力的財(cái)政收入來源。從那以后，賣地的錢成了地方的命根子，一路高歌猛進(jìn)漲了二十多年。直到2021年達(dá)到頂峰，誰也沒想到，接下來就是連續(xù)四年的下坡路。

這個(gè)下坡有多陡？2025年地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入中的國有土地使用權(quán)出讓收入41518億元，比上年下降14.7%。這是自2022年以來連續(xù)第四年這一收入出現(xiàn)兩位數(shù)降幅。

與2021年地方土地出讓收入峰值（8.7萬億元）相比，2025年地方土地出讓收入減少了約4.6萬億元，降幅達(dá)到52.3%。四年蒸發(fā)掉一半，擱哪個(gè)國家都算斷崖式下滑。

從全省來看，土地出讓收入占財(cái)政兩本預(yù)算（一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算）收入的40%以上，但2024年該項(xiàng)收入較峰值年份（2021年）下降近50%，形成較大收入缺口。安徽這種經(jīng)濟(jì)大省尚且如此，中西部那些靠賣地度日的小縣日子更難。

各地分化也很扎眼。2025年地方土地出讓收入狀況有著明顯差異化特征。比如根據(jù)各地官方數(shù)據(jù)，北京去年以賣地收入為主的政府性基金預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)小幅（4.7%）增長；廣東去年土地出讓收入同比下降11%；河南土地出讓收入同比下降27.7%。一線城市還能勉強(qiáng)托住，中西部基本是自由落體。

差距擺在桌面上，問題在哪一目了然。那土地財(cái)政為什么回不到過去了？根子在房地產(chǎn)的供需邏輯翻了個(gè)個(gè)兒。

剛需見頂，改善需求又被老齡化和少子化拽住。羅志恒團(tuán)隊(duì)測(cè)算過，到2035年為止的住宅用地＂成交土地出讓金＂收入規(guī)模，年均金額為3.59萬億元。這個(gè)數(shù)字?jǐn)[出來很現(xiàn)實(shí)——往后再想靠賣地養(yǎng)活7000多萬人，已經(jīng)走不通了。

那除了土地財(cái)政，還有啥別的辦法？思路其實(shí)早就有，關(guān)鍵是落地。第一條是房產(chǎn)稅。這事討論了十幾年，試點(diǎn)也搞過，但全面推開始終沒動(dòng)。

原因不復(fù)雜——房子是大多數(shù)中國家庭最大的資產(chǎn)，改革的阻力肉眼可見。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)看，這條路繞不開，但只能慢、只能穩(wěn)，一腳踩急了容易出連鎖反應(yīng)。

第二條是消費(fèi)稅下劃地方。這一步早就有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。去年預(yù)算報(bào)告在部署2025年財(cái)政改革發(fā)展工作時(shí)稱，研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。

圍繞增加地方自主財(cái)力，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，深化地方附加稅改革研究，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方。簡單講，過去消費(fèi)稅大頭歸中央，今后讓地方多分一杯羹，補(bǔ)一補(bǔ)賣地少掉的窟窿。

第三條是動(dòng)財(cái)政供養(yǎng)人員自己。去年政府工作報(bào)告在部署2025年政府工作任務(wù)時(shí)明確提出要＂嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模＂。基層已經(jīng)在動(dòng)手。

郴州算是中部地區(qū)的一個(gè)樣本。人口小縣的合并也在鋪開。

在當(dāng)前國家嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的政策導(dǎo)向下，未來幾年財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量預(yù)計(jì)將保持總體穩(wěn)定，不會(huì)出現(xiàn)快速增長。而要控制財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，首先需要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步明確和優(yōu)化政府與市場(chǎng)的職責(zé)邊界。

山西、青海、安徽都在萬人到十幾萬人的小縣試過機(jī)構(gòu)合并、編制壓縮，效果有，但要因地施策，一刀切不可行。

第四條是培育新稅源。數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、新能源，這些行業(yè)稅收漲得快。杭州2024年數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重已經(jīng)超過四分之一，貢獻(xiàn)的稅收也在水漲船高。

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)去年還提到要研究數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅。新口袋裝滿不是一兩年的事，得等產(chǎn)業(yè)本身真正長起來。

兜底的那一手是中央轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政近兩年安排對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過10萬億元，今年預(yù)計(jì)繼續(xù)超過10萬億元，以支持地方保民生、促發(fā)展。

這筆錢體量大，是地方＂三保＂——?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)——能不能維系的關(guān)鍵。再疊加專項(xiàng)債和特別國債，中央正在用自己的信用空間為地方騰挪。

這盤棋的邏輯也就清楚了。短期靠中央轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)工具續(xù)命，中期靠消費(fèi)稅改革、人員精簡、盤活資產(chǎn)挖增量，長期還要等房產(chǎn)稅和新產(chǎn)業(yè)頂上來。

一根支柱倒下，不可能馬上換一根同樣粗的，只能多搭幾根細(xì)的，慢慢分擔(dān)。這條路沒有捷徑，也急不來。

對(duì)不同地區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人員進(jìn)行管理時(shí)，不宜采取簡單的數(shù)量嚴(yán)控政策，要考慮本地常住人口的流入和流出情況，以及地方財(cái)政的承受能力，因地制宜地制定政策。這話說得平實(shí)，但分寸感很重要。

改革要留溫度，既不能讓基層運(yùn)轉(zhuǎn)散架，也不能讓有限的錢被無效占用。7000多萬張嘴怎么吃飯，關(guān)系到我們每個(gè)人的生活質(zhì)量。