2026年6月8日，國務(wù)院新聞辦公室舉行國務(wù)院政策例行吹風會，介紹《城市更新“十五五”規(guī)劃》有關(guān)情況。會上，自然資源部國土空間規(guī)劃局局長謝海霞宣布：利用存量土地、閑置房產(chǎn)轉(zhuǎn)型發(fā)展文旅、文創(chuàng)、養(yǎng)老等國家鼓勵產(chǎn)業(yè)的項目，可享受最長5年的過渡期。過渡期內(nèi)，無需變更用地性質(zhì)，也無需補繳土地價款。

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五年過渡期：用地性質(zhì)暫不變，土地價款零補繳

謝海霞局長在吹風會上明確表示：“老舊廠房、閑置樓宇如果轉(zhuǎn)型為文創(chuàng)、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，五年過渡期內(nèi)原用地主體可暫不變更用地性質(zhì)、無需補繳土地價款，待過渡期滿后再完善用地手續(xù)。”

這一規(guī)定意味著：一家利用閑置工業(yè)廠房改建為文創(chuàng)園區(qū)的企業(yè)，在5年內(nèi)無需辦理繁瑣的規(guī)劃用途變更手續(xù)，也無需為土地性質(zhì)的“升值”而補繳巨額差價。這一制度設(shè)計大幅降低了存量資產(chǎn)盤活的初期門檻，真正實現(xiàn)了“以時間換空間”。

政策依據(jù)：《自然資源部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（自然資發(fā)〔2025〕226號）。該文件于2025年12月31日成文，2026年初印發(fā)，是當前執(zhí)行層面的操作細則。

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多元業(yè)態(tài)兼容：正面清單管理，打破用地單一功能限制

傳統(tǒng)規(guī)劃管理模式中，一塊土地只能用于單一用途（如工業(yè)、商業(yè)、住宅），嚴重制約了文旅項目融合文創(chuàng)、零售、輕餐飲、體驗空間等多元業(yè)態(tài)的需求。

新政明確引入“正面清單”制度。自然資發(fā)〔2025〕226號文規(guī)定：“可結(jié)合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展需求，制定土地混合開發(fā)和空間復合利用正面清單和管控要求……城市更新項目實施中，符合正面清單的，即視為符合詳細規(guī)劃。”

這意味著，只要項目業(yè)態(tài)被納入地方制定的正面清單，就無需再就每一個小業(yè)態(tài)單獨報批規(guī)劃調(diào)整，審批效率將大幅提升。

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臨時利用“豁免調(diào)規(guī)”：邊角空地可直接變身公共空間

針對城市中大量零星、邊角、短期內(nèi)無法按規(guī)劃用途實施的閑置土地，新政也給出了靈活路徑。

謝海霞局長在發(fā)布會上強調(diào)：“鼓勵存量空間閑置地的臨時使用，只要不影響遠期規(guī)劃實施，就不用再修改規(guī)劃。”自然資發(fā)〔2025〕226號文也明確授權(quán)各地制定“空閑建設(shè)用地臨時利用規(guī)則”。

舉例而言，一處規(guī)劃為遠期市政道路但短期內(nèi)無法實施的街角空地，可臨時改造成口袋公園、社區(qū)文化角或臨時停車場，無需辦理規(guī)劃修改手續(xù)。這為文旅項目獲取低成本、臨時性的展示或活動空間打開了通道。

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過渡期滿后：可租賃、可協(xié)議出讓，降低續(xù)期成本

5年過渡期結(jié)束后，項目若符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向并通過履約監(jiān)管考核，將如何處置？

新政給出了比以往更靈活的選擇。自然資發(fā)〔2025〕226號文明確規(guī)定：“過渡期滿辦理土地有償使用手續(xù)的，可采取租賃或協(xié)議出讓方式?！?/p>

這一調(diào)整至關(guān)重要。過去，過渡期滿后往往只能通過“招拍掛”或補繳高額地價的方式取得土地使用權(quán)，成本不可控。新增的“租賃”方式，允許企業(yè)按年支付土地使用費，極大減輕了一次性資金壓力，尤其適合長期培育、現(xiàn)金流平穩(wěn)的文旅運營項目。

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政策背景與獲取方式

本次政策突破并非孤立出臺，而是《城市更新“十五五”規(guī)劃》（2026年5月22日印發(fā)）的重要組成部分。該規(guī)劃提出了“存量優(yōu)先”原則，明確新增建設(shè)用地主要保障市政基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目，經(jīng)營性項目原則上應(yīng)優(yōu)先使用存量土地。

自然資源部官網(wǎng)已同步發(fā)布政策解讀全文。如需獲取原始文件，可訪問自然資源部官方網(wǎng)站（www.mnr.gov.cn），在“政策法規(guī)”或“通知公告”欄目中，使用文件號“自然資發(fā)〔2025〕226號”或關(guān)鍵詞“城市更新十五五規(guī)劃”進行搜索下載。

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行業(yè)展望

業(yè)內(nèi)專家指出，全國存量工業(yè)用地、閑置倉儲、低效商辦樓宇規(guī)模巨大，其中相當一部分具備文旅改造潛力。受制于規(guī)劃調(diào)整周期長、補繳地價成本高等因素，大量優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)長期沉睡。新政設(shè)置的“五年緩沖期+零補繳”組合拳，有望激活萬億級存量資產(chǎn)市場，為文旅產(chǎn)業(yè)提供大量低成本、有故事、有區(qū)位優(yōu)勢的落地空間。

各地自然資源主管部門將根據(jù)本地實際制定實施細則。建議有意參與存量資產(chǎn)文旅開發(fā)的企業(yè)密切關(guān)注地方配套政策，盡早對接項目所在區(qū)縣的規(guī)劃和自然資源部門。

（本文根據(jù)自然資源部官網(wǎng)、中國政府網(wǎng)、國新辦發(fā)布會實錄等公開信息整理）