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“當(dāng)一個(gè)國家從資本輸入國逐步成長為資本輸出國時(shí)，其監(jiān)管體系和專業(yè)服務(wù)市場往往也會(huì)同步成熟?！?/p>

文 /巴九靈（微信公眾號：吳曉波頻道）

規(guī)則越清晰，決策的成本就越低。

7月1日，《國務(wù)院關(guān)于對外投資的規(guī)定》將正式施行，這是首部以“對外投資”為名的行政法規(guī)。

《規(guī)定》分34條共4729字，切切實(shí)實(shí)回應(yīng)了困擾出海企業(yè)多年的三大問題：到底鼓不鼓勵(lì)出海？出海的紅線又在哪里？政府如何保障出海安全？

圖源：中國政府網(wǎng)

“事情被擺到了臺面上”

華商出海產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟理事長卓立略顯興奮地告訴我們，這份規(guī)定是“中國企業(yè)全球化過程中一件值得被載入歷史”的標(biāo)志性事件。

在這位多年為中國出海企業(yè)同專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、海外地方政府牽線搭橋的“出海紅娘”看來，這份規(guī)定最顯著的作用，是給出了“確定性”。

《規(guī)定》第五條明確寫道：

國家支持投資者按照市場化原則開展對外投資活動(dòng)，積極參與國際合作競爭。投資者依法享有對外投資自主權(quán)，自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧。

“什么能做，什么不能做，應(yīng)該怎么做？都不說，那就是最大的風(fēng)險(xiǎn)；多說一點(diǎn)，說明白一點(diǎn)，那確定性就會(huì)增加?！?/strong>

卓立的這番評價(jià)有一定的現(xiàn)實(shí)背景。

從上世紀(jì)90年代的試探性出海，到中國商品的大規(guī)模出口，再到跨境電商和品牌全球化，中國企業(yè)的海外布局不斷深入。

1994年駛進(jìn)廣西欽州港卸貨的海輪

圖源：新華社

到2015年，中國首次成為資本凈輸出國，對外直接投資超過日本位居世界第二，對外投資進(jìn)入“黃金時(shí)期”。

當(dāng)下的第四波出海浪潮，呈現(xiàn)出與以往截然不同的面貌。

出海形式上，是覆蓋面更廣的“全要素出海”，出海企業(yè)從早年賣產(chǎn)品、買資產(chǎn)，到如今在海外建工廠、設(shè)研發(fā)中心、搭平臺、鋪全球銷售網(wǎng)絡(luò)、布局關(guān)鍵資源、參與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)生態(tài)等，復(fù)雜度顯著提升。

出海主體上，從成熟的大型企業(yè)、央國企為主，轉(zhuǎn)向大中小企業(yè)集體出海，這其中，既有深耕海外多年的老手，但更多是浪潮洶涌下的“新兵”。

2024年，中國直接對外投資中，非公有經(jīng)濟(jì)主體占比達(dá)54.3%，卓立告訴我們，70%的中小企業(yè)中都是第一次出海。

圖源：中國政府網(wǎng)

因此，是否符合國家大勢，不可避免地成為企業(yè)心頭的首要顧慮。

這種審慎已在數(shù)據(jù)中有所顯現(xiàn)。

安永數(shù)據(jù)顯示，2026年一季度，中國全行業(yè)對外直接投資同比增長8.9%，但非金融類對外直接投資同比下降6.1%；與此同時(shí)，中企海外并購交易數(shù)量同比下降28%，創(chuàng)近十年單季度新低。

由此，《規(guī)定》的出臺，或許正當(dāng)其時(shí)。

“法無禁止即可為”，理論上法律沒有明確禁止的，原則上都可以做。

長期以來，中國對外投資并非沒有規(guī)則。

發(fā)改、商務(wù)、外匯等部門各有分工，發(fā)改委重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目管理和國家安全因素，商務(wù)部側(cè)重境外投資主體管理和信息報(bào)送，外匯管理部門負(fù)責(zé)跨境資金流動(dòng)監(jiān)管。

但對于企業(yè)而言，這套規(guī)則最大的特點(diǎn)是“散”，很難找到一套完整、統(tǒng)一、能夠直接回答“我能不能做”“應(yīng)該怎么做”的規(guī)則體系。

卓立坦言，有一些企業(yè)在成功出海后常常選擇“低調(diào)發(fā)展”，多少也與此有關(guān)。

而當(dāng)《規(guī)定》以首部“對外投資”行政法規(guī)的身份正式出臺后，“事情被擺到了臺面上”。

鼓勵(lì)出海，但有紅線

不過，對企業(yè)而言，原則上是“法無禁止即可為”，但在一些領(lǐng)域，如國家安全、外匯管理、技術(shù)出口、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等事項(xiàng)上，就不能只聚焦于商業(yè)可行性。

這一次，在所有人看到了“確定性”之時(shí)，也進(jìn)一步明確了監(jiān)管紅線所在。

最為矚目的是《規(guī)定》十四條：

對外投資涉及資金匯兌、貨物與技術(shù)進(jìn)出口、跨境服務(wù)貿(mào)易、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、人員出境入境的管理以及經(jīng)營者集中審查、出口管制、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、稅收征收管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管等，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

“過去很多企業(yè)理解出海，基本是從生意出發(fā)——哪兒有市場、哪兒成本低、哪兒有訂單和資源，就往哪兒去?！?/p>

鮑樂東律師常年幫助企業(yè)設(shè)計(jì)境外投資架構(gòu)、做跨境并購、在海外設(shè)公司、搭合規(guī)體系。

對這位天天和“出海法律”打交道的律師來說，《規(guī)定》從合規(guī)角度，給出海企業(yè)提供了一個(gè)完整的戰(zhàn)略視角。

“如今出海早就不是一筆買賣能不能談成那么簡單了。外匯、稅務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈、國家安全、海外權(quán)益，再加上萬一出了糾紛怎么處理，這些事是綁在一起的。”

福州市稅務(wù)局團(tuán)隊(duì)走進(jìn)公司為開展稅費(fèi)政策輔導(dǎo)

在他看來，《規(guī)定》的出臺，與其說是“設(shè)置了路障”，倒不如說是進(jìn)一步明確了交通規(guī)則。

卓立從企業(yè)家視角出發(fā)，認(rèn)為《規(guī)定》把“不讓做的事情和后果”都說清楚了，也一定程度上抵消了已出海企業(yè)家的另一重顧慮——現(xiàn)在做的事情是否會(huì)遭遇“事后監(jiān)管”。

紅線的提出，同樣有著現(xiàn)實(shí)考量。

隨著出海主體越來越多、越來越“年輕”，企業(yè)出海的節(jié)奏明顯加快，出現(xiàn)了不少“業(yè)務(wù)先跑出去，合規(guī)后面補(bǔ)”的情形。

“我手上的項(xiàng)目里就有很多典型案例。”鮑樂東說，“企業(yè)并購?fù)瓿珊蟛虐l(fā)現(xiàn)，目標(biāo)公司歷史上的稅務(wù)、用工、環(huán)保甚至制裁合規(guī)存在大量問題。最后買到手的，未必是一項(xiàng)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，也可能是一整套歷史遺留風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

不久前引發(fā)廣泛關(guān)注的Manus事件，更是新形勢下新問題的集中體現(xiàn)。

從時(shí)間上看，《規(guī)定》的出臺與事件發(fā)生相隔不遠(yuǎn)，但國務(wù)院行政法規(guī)從起草、論證到審議通過往往需要較長周期，因而兩者并不存在直接因果關(guān)系。

相反，Manus事件更像是一次現(xiàn)實(shí)預(yù)演，“企業(yè)可以走出去，但涉及國家安全、核心技術(shù)、重要數(shù)據(jù)以及產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域，邊界一定會(huì)劃得更加清晰?！滨U樂東如此解讀道。

圖源：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)

“在涉及人工智能、核心算法、關(guān)鍵數(shù)據(jù)、重要技術(shù)，以及境外控制架構(gòu)、境外融資安排等領(lǐng)域，未來監(jiān)管將越來越看重實(shí)質(zhì)?！?/p>

放在這樣的背景下，便不難理解《規(guī)定》為何始終圍繞“發(fā)展”與“安全”兩條主線展開。

不過，《規(guī)定》并非只單純鼓勵(lì)或規(guī)范出海企業(yè)的行為，30%以上篇幅的條例，是對政府自身提出了更高要求。

“中國人經(jīng)濟(jì)”保護(hù)體系

2025年，中國企業(yè)在境外設(shè)立企業(yè)超5萬家，分布于190個(gè)地區(qū)和國家，全行業(yè)對外投資額（ODI）達(dá)到1743.8億美元，海外投資存量超過3萬億美元。

他們共同組成了一個(gè)跨越國境的“中國人經(jīng)濟(jì)”，是中國海外利益的重要承載者。但隨著規(guī)模的壯大，在企業(yè)經(jīng)營之外，他們同時(shí)遭遇了自身難以對抗的新困境。

鮑樂東介紹了幾種情形：“企業(yè)在海外建好了廠，當(dāng)?shù)卣咭蛔?，原來談好的稅收?yōu)惠兌現(xiàn)不了；中方參與基建項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣粨Q屆，合同被要求重談......”

對此，企業(yè)往往首先依靠合同、證據(jù)和爭議解決機(jī)制維權(quán)?！暗谏婕罢咦兓?、歧視性待遇、重大海外權(quán)益受損等情形下，也可能需要依法借助政府溝通、商協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)、仲裁訴訟、保險(xiǎn)安排以及經(jīng)貿(mào)渠道等。”

從國際經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)一個(gè)國家從資本輸入國逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本輸出國，其海外權(quán)益遍布全球時(shí)，其監(jiān)管體系和專業(yè)服務(wù)市場往往也會(huì)同步成熟。

在這方面，日本依然是最好的鏡子。

上世紀(jì)80年代，日本企業(yè)開始大規(guī)模走向東南亞和北美市場。伴隨著資本輸出，日本政府逐步建立起以日本國際協(xié)力銀行（JBIC）和日本出口與投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（NEXI）為核心，涵蓋融資、政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、專業(yè)服務(wù)等在內(nèi)的海外支持網(wǎng)絡(luò)。

而本次《規(guī)定》同樣致力于搭建類似的體系。如二十四條規(guī)定：

任何國家（地區(qū)）、國際組織違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，在投資經(jīng)營等方面對中華人民共和國采取歧視性禁止、限制或者其他類似措施，中國政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際情況采取相應(yīng)的措施，保護(hù)投資者及其對外投資的安全和正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)國家的海外利益不受威脅和侵害。

卓立指出，同日本大出海浪潮時(shí)相比，中國企業(yè)是在更復(fù)雜嚴(yán)峻的出海背景下出海。

“比起當(dāng)年的日本德國韓國，我們?nèi)绷艘粯雍苤匾臇|西——‘友好’，地緣政治沖突、貿(mào)易壁壘高筑、東西方文明差異所導(dǎo)致的價(jià)值觀沖突等，令我們企業(yè)在海外發(fā)展過程中難度倍增。”

從這個(gè)意義上來說，面臨如此復(fù)雜的國際局勢，僅靠一家企業(yè)的力量，恐難以適應(yīng)和對抗。

正因如此，《規(guī)定》嘗試系統(tǒng)性地建立中國海外權(quán)益保護(hù)框架，從事前預(yù)警、事中支持到事后的救濟(jì)與反擊，都做出了明確的規(guī)定。

專注海外投資與資產(chǎn)配置、“一帶一路”智庫專家董毅智律師認(rèn)為，對正在走向國際市場的民營企業(yè)、中小企業(yè)以及個(gè)人投資者來說，這種制度層面的保障和支持體系尤為重要。

除了政府角色，其他身份如省級政府、銀行、法律、審計(jì)、咨詢、貿(mào)促、海關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)等出海服務(wù)相關(guān)的平臺和機(jī)構(gòu)，也在《規(guī)定》中對號入座，找到了各自的位置和規(guī)范條件。

圖源：浙江省海外綜合服務(wù)平臺

“文件明確鼓勵(lì)市場專業(yè)力量深度服務(wù)企業(yè)出海，幫助企業(yè)安全、合規(guī)出海。對我們這類出海服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，是更直接的市場機(jī)遇?！闭劶白约核诘男袠I(yè)，卓立如此說道。

而從律師的角度看，董毅智認(rèn)為，政府在宏觀層面建設(shè)了保護(hù)體系，那么包括律師在內(nèi)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，則是要從微觀層面，幫助企業(yè)真正用好這套體系。

更多的追問

規(guī)則越清晰，決策的成本就越低，但清晰的規(guī)則永遠(yuǎn)不嫌多。

一周以來，《規(guī)定》在解決了一大部分困擾后，也迎來了新的追問。

在董毅智看來，文件出臺后，市場最關(guān)心的問題已經(jīng)從“有沒有”變成了“怎么用”。

◎其一，是《規(guī)定》框架下的實(shí)施細(xì)則何時(shí)落地，例如，哪些行業(yè)、具體什么規(guī)模的交易需要審查，以及審查的流程要多久等。

◎其二，《規(guī)定》中的反制措施將如何操作，例如企業(yè)在出海投資了相關(guān)項(xiàng)目后，遭到了歧視性待遇，如何申請啟動(dòng)壁壘調(diào)查流程，申請與調(diào)查的周期分別多久，期間項(xiàng)目該如何進(jìn)行？

◎其三，對已經(jīng)投資海外的企業(yè)或?qū)I(yè)投資者而言，要如何參與備案。

在董毅智看來，以上種種，是企業(yè)家和投資者們在整體肯定規(guī)定出臺的促進(jìn)作用的同時(shí)，希望能夠盡快落地細(xì)則，以進(jìn)一步減少不確定性。

鮑樂東表示，當(dāng)前企業(yè)家們最直接的問題，不再是“還能不能出去，而是以后怎么出去才安全”。

對此他建議，《規(guī)定》在7月1日正式實(shí)施后，相關(guān)企業(yè)不可避免地要對自身進(jìn)行一次“合規(guī)體檢”，重新捋一遍整個(gè)架構(gòu)，特別是已經(jīng)有境外主體、境外賬戶、境外股權(quán)、境外融資、境外員工，還有跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的企業(yè)。

卓立的著眼點(diǎn)，依然在“打補(bǔ)丁”上。

她認(rèn)為，當(dāng)政府在法律層面給予了積極信號和監(jiān)管邊界時(shí)，其他配套如供應(yīng)鏈、生態(tài)服務(wù)等更需要加快跟進(jìn)。

吳老師曾說過，“到海外辦一個(gè)工廠，兩年打基礎(chǔ)，五年起規(guī)模，十年決勝負(fù)”，企業(yè)出海的難度和跨度不亞于一次重新創(chuàng)業(yè)。

印尼，工人在中國品牌的工廠內(nèi)組裝智能手機(jī)

而如何保護(hù)遍布全球的企業(yè)、資產(chǎn)、技術(shù)和品牌，同樣需要經(jīng)歷一場漫長的制度建設(shè)。

當(dāng)前，《規(guī)定》已經(jīng)和《產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全規(guī)定》《反外國不當(dāng)域外管轄條例》《反外國制裁法》《對外貿(mào)易法》一起，初步搭建出了一套中國自身的外部風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對體系。

這其中，《對外貿(mào)易法》負(fù)責(zé)貿(mào)易、技術(shù)進(jìn)出口、服務(wù)貿(mào)易等更基礎(chǔ)的規(guī)則，《對外投資規(guī)定》管的是中國投資者怎么出去、出去以后怎么管、怎么服務(wù)、怎么保護(hù)；《產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全規(guī)定》盯的是關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和供應(yīng)鏈避免被人卡脖子。

《反外國不當(dāng)域外管轄條例》和《反外國制裁法》主要是應(yīng)對外國的長臂管轄、不當(dāng)制裁和歧視性措施，即當(dāng)別人想用他們的法律來管我們的企業(yè)時(shí)，我們怎么反制。

自此，一個(gè)跨越國界、遍布全球的“中國人經(jīng)濟(jì)”，首次擁有了一套能夠與其全球布局相匹配的護(hù)航機(jī)制，而這套機(jī)制還將繼續(xù)完善和拓展。

正如鮑樂東所言：真正的全球化，是不管落在什么樣的法律環(huán)境、監(jiān)管環(huán)境、政治經(jīng)濟(jì)周期里，企業(yè)都能站得住、走得穩(wěn)。

*注：本文所有解讀針對的是“將于2026年7月1日施行的《國務(wù)院關(guān)于對外投資的規(guī)定》”。

作者|和風(fēng)月半|責(zé)任編輯|徐濤

主編|何夢飛|圖源| VCG、網(wǎng)絡(luò)

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