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四、定制：1794—1911年西藏政區(qū)體系與演進(jìn)

乾隆五十三年（1788）與五十六年（1791）兩次廓爾喀戰(zhàn)爭的爆發(fā)，使得乾隆十五年（1750）以來所施行的西藏治理體制中潛藏的深層次制度缺陷充分顯現(xiàn)。?？蛋卜蠲氩刂鞒执缶謺r(shí)，攜有乾隆帝朱批的《福康安赴藏應(yīng)行遵旨籌辦各項(xiàng)事宜諭旨》，其中內(nèi)容多為清廷對廓爾喀戰(zhàn)事再起及駐藏大臣職權(quán)弱化的深刻反思，可視為乾隆朝中樞對西藏政制展開全面整頓的初步宣示。自?？蛋驳植厥迹逋⒃趹?yīng)對戰(zhàn)事的同時(shí)，由乾隆帝親自主導(dǎo)，軍機(jī)處、相關(guān)部院及駐藏欽差共同參與，歷經(jīng)多輪審議，對西藏的政教結(jié)構(gòu)、邊防部署、財(cái)政經(jīng)濟(jì)及社會(huì)管理等層面提出系統(tǒng)性整飭方略。在此過程中，作為大政國基的行政區(qū)劃體制，尤其成為清廷檢討與改革的核心議題。

首先，自乾隆十五年以來，盡管駐藏大臣被定位為西藏名義上的最高行政長官，西藏亦被納入中央直接管轄的高層政區(qū)體系，形成了“駐藏大臣轄區(qū)－達(dá)賴?yán)铩喽U額爾德尼屬地－城”的三級政區(qū)結(jié)構(gòu)。然而，達(dá)賴?yán)飳俚胤鶈T遼闊，東起川藏交界，西抵拉達(dá)克，占駐藏大臣轄區(qū)總面積的九成以上，以致《藏內(nèi)善后章程十三條》所涉內(nèi)容多以其為主，其余呼圖克圖屬地未獲充分關(guān)注。達(dá)賴?yán)镌谄鋵賲^(qū)內(nèi)兼具政權(quán)首腦與宗教領(lǐng)袖身份，與駐藏大臣形成事實(shí)上的權(quán)力分治，嚴(yán)重制約了中央政令的貫徹，甚至出現(xiàn)“衛(wèi)藏一切事物，由達(dá)賴?yán)锱c噶布倫商同辦理，不復(fù)關(guān)白駐藏大臣”的局面。

其次，達(dá)賴?yán)锛婢咦诮膛c行政雙重身份，其制度設(shè)計(jì)本身存在內(nèi)在矛盾?！半x塵出世”的宗教屬性與世俗治理職責(zé)之間的沖突，導(dǎo)致行政效能持續(xù)低下；以僧侶為核心的官僚體系難以有效統(tǒng)攝廣袤轄區(qū)，形成治理能力的結(jié)構(gòu)性短板。行政職能的弱化進(jìn)一步引發(fā)權(quán)力真空，為噶倫等世俗官員擅權(quán)濫政提供了制度空間，逐漸形成權(quán)力壟斷。加之駐藏大臣監(jiān)督缺位，乾隆時(shí)期西藏政局中濫權(quán)與腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。達(dá)賴親屬干政屢禁不止，宗教與行政權(quán)力的混淆加劇體制異化，進(jìn)一步削弱治理效能。清廷對此亦有清醒認(rèn)知：

達(dá)賴?yán)锷罹恿?xí)靜，外事未能周悉。誠如圣諭，離塵出世之人，豈能經(jīng)理俗物，因此噶布倫等乘機(jī)干預(yù)，多至擅專。從前又有達(dá)賴?yán)锏苄旨肮苁吕锏却ㄎ璞?，遇有事?wù)，徇私偏袒，辦理不公，番眾不免苦累。

再次，在此體制下，西藏基層政區(qū)難以有效履行行政職能?？h級政區(qū)的管理長期與上層建制脫節(jié)：

至前后藏番眾雜處各處，向設(shè)大小第巴不下二三百名分管，皆歸噶布倫等總理。其近藏之區(qū)，尚易稽查，而相距窎遠(yuǎn)之處，耳目難周，遇有事件，惟聽從該管第巴之夷信。該第巴賢愚不一，平日能否管束番民，與夫聲名美惡，亦皆置之不問，遂致因循成習(xí)，日見廢弛。

戰(zhàn)爭期間，此類弊端暴露無遺。宗教型政區(qū)及其轄下城寨結(jié)構(gòu)松散，第巴未能組織有效防御，致使廓爾喀軍迅速攻占后藏，甚至洗劫札什倫布寺。行政管理職能的缺失嚴(yán)重削弱基層治理能力，戰(zhàn)時(shí)表現(xiàn)為后勤補(bǔ)給效率低下，糧草不繼直接制約清軍戰(zhàn)力。而中央與城寨間行政聯(lián)系的斷裂，更導(dǎo)致軍情無法及時(shí)上傳，清廷應(yīng)對嚴(yán)重滯后。

在此背景下，清廷改革的首要方向即為重構(gòu)西藏行政區(qū)劃體系，確立中央垂直管理機(jī)制。改革重點(diǎn)在于將駐藏大臣的監(jiān)管職能擴(kuò)展為實(shí)質(zhì)性行政管轄，具體體現(xiàn)于其行政權(quán)力的強(qiáng)化。首次廓爾喀戰(zhàn)后，乾隆帝在擬定善后章程時(shí)，即優(yōu)先考慮提升駐藏大臣的人事控制權(quán)與構(gòu)建軍事防御體系。隨后制定的章程明確規(guī)定，駐藏大臣與達(dá)賴?yán)锕餐莆崭羵惣瓣P(guān)鍵第巴的任命權(quán)，并賦予其巡查、監(jiān)督前后藏各營寨第巴的職權(quán)。至二次戰(zhàn)端初啟，乾隆帝進(jìn)一步指出：“此極好機(jī)會(huì)，將藏中積習(xí)剪除，一切事權(quán)歸駐藏大臣管理，俾經(jīng)久無弊，永靖邊隅。”認(rèn)為將駐藏大臣轄區(qū)徹底改制為行政專區(qū)的時(shí)機(jī)已成熟，并多次諭令駐藏大臣遇事應(yīng)與達(dá)賴?yán)锕采?，限制噶倫等專擅地方事?wù)。

乾隆五十七年（1792）擬定善后章程之際，清廷上下形成明確共識：駐藏大臣不應(yīng)繼續(xù)充當(dāng)“惟知坐鎮(zhèn)，諸事不復(fù)預(yù)聞”的監(jiān)察角色，而應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際執(zhí)掌行政主導(dǎo)權(quán)的地方大員。為此，福康安等四位駐藏大臣專折奏請厘定藏政六款，其中前兩款集中明確了駐藏大臣的職權(quán)范圍：“藏內(nèi)諸事應(yīng)統(tǒng)歸駐藏大臣管理也。藏內(nèi)大小番目缺出應(yīng)行定立等級統(tǒng)歸駐藏大臣會(huì)同達(dá)賴?yán)锉珤x也?！边@兩條規(guī)定從制度層面確立了駐藏大臣在西藏治理中的行政統(tǒng)籌權(quán)與人事任免權(quán)。?？蛋驳热怂嘟?jīng)軍機(jī)大臣阿桂等議覆，認(rèn)為“悉應(yīng)如?？蛋驳人噢k理”，乾隆帝亦御批“諸凡妥協(xié)，永以為例行”，相關(guān)內(nèi)容最終載入《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》第十及十一條，正式從國家典制層面確認(rèn)了駐藏大臣作為西藏最高行政長官的法律地位。

盡管自乾隆十五（1750）年起駐藏大臣已被視為西藏名義上的最高行政長官，但從政權(quán)結(jié)構(gòu)來看，駐藏大臣衙門與達(dá)賴?yán)铩喽U額爾德尼的地方政權(quán)之間長期維持著特殊的制衡關(guān)系。在實(shí)際行政運(yùn)作中，駐藏大臣主要承擔(dān)輔佐與監(jiān)察職能，協(xié)助兩位宗教領(lǐng)袖處理轄內(nèi)事務(wù)。因此，駐藏大臣轄區(qū)雖在形式上已由監(jiān)理區(qū)向行政區(qū)過渡，但在職能配置上仍處于輔助地位，其與達(dá)賴、班禪屬地之間也未形成嚴(yán)格的行政層級關(guān)系，此種政區(qū)配置方式導(dǎo)致治理體系趨于復(fù)雜。至乾隆五十七年（1792）政權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整后，宗教領(lǐng)袖下屬機(jī)構(gòu)“商上”正式退出具體屬地管理，駐藏大臣轄區(qū)實(shí)現(xiàn)了從虛領(lǐng)到實(shí)管的根本轉(zhuǎn)變，并逐步與下級政區(qū)建立起制度化的行政隸屬關(guān)系，標(biāo)志著西藏政區(qū)體制進(jìn)一步走向規(guī)范與集中。

次級政區(qū)構(gòu)建的核心在于地方行政組織的系統(tǒng)化建制。乾隆五十七年（1792）推行藏事改革，初衷雖為革除西藏人事制度“雜亂參差，不成體制，甚或營求賄囑，其弊無窮”的積弊，但隨著規(guī)范化官僚體系的建立，不僅實(shí)現(xiàn)了行政組織的層級化管理，也同步推進(jìn)了行政區(qū)劃的體制化進(jìn)程。噶倫作為乾隆十五年以來西藏政制中的關(guān)鍵角色，在乾隆二十九年（1764）纂修的《大清會(huì)典》中仍被歸類為具有札薩克爵位屬性的官職。通過乾隆朝系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，噶倫逐步完成由世襲爵位向國家行政職官的轉(zhuǎn)型。至嘉慶朝《西藏官制》中，噶倫已被明確定位為三品地方行政主官，全面執(zhí)掌前藏地區(qū)的行政、司法、軍事與財(cái)稅等核心事務(wù)。隨著其下屬官僚體系的逐步完善，以噶倫為首的前藏地方政府體制得以正式確立。

與前藏相對應(yīng)，清廷在后藏亦建立起一套平行的行政架構(gòu)。班禪額爾德尼屬地因轄區(qū)有限，長期缺乏系統(tǒng)化的行政建置，誠如?？蛋菜裕骸霸矀惒脊苁抡?，皆系喇嘛，向來升轉(zhuǎn)亦無等級”。經(jīng)此次改革，后藏官制得以規(guī)范設(shè)置：與前藏“邊缺營官、大缺營官系五品頂戴，中缺營官系六品頂戴，小缺營官系七品頂戴”的品級體系不同，后藏唐古特官制中設(shè)有“三品大缺拉孜喇嘛營官二人，練喇嘛營官一人，金龍喇嘛營官一人”。設(shè)置三品營官的深層制度意涵在于，隨著達(dá)賴?yán)锱c班禪額爾德尼逐步退出具體政務(wù)，清廷通過提高官員品級的方式，確保后藏在行政層級上與前藏保持對等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)西藏全境行政建制的整體統(tǒng)一與系統(tǒng)整合。

《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》以制度形式明確了駐藏大臣與前藏、后藏地方政府之間的行政隸屬關(guān)系：

自噶倫以下番目及管事喇嘛等，統(tǒng)歸其管轄，不論大小番目，須遵從駐藏大臣之命。扎什倫布一切事物·····必須事先稟報(bào)駐藏大臣，俟駐藏大臣出巡蒞臨時(shí)，再行審核處理。

這標(biāo)志著西藏地方行政體系走向制度化，前藏與后藏也由此正式確立為兩個(gè)具有明確建制的統(tǒng)縣政區(qū)。就官員品級而言，三品噶倫及營官的品階介于從二品布政使與四品知府之間，其層級雖不能與直省地區(qū)的高層政區(qū)（?。┖徒y(tǒng)縣政區(qū)（府）完全對應(yīng)，但政區(qū)層級的界定并不單純?nèi)Q于主官品階或政府組織形式。從前藏、后藏所轄地理范圍及其直接管理縣級政區(qū)（宗谿）的行政職能來看，二者均具備統(tǒng)縣政區(qū)的基本特征。其主官品級較高的現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上反映了達(dá)賴?yán)铩喽U額爾德尼在清代政教體系中所享有的特殊地位，以及這種地位對地方行政結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。

隨著藏事改革的深入推進(jìn)，清廷借兩次廓爾喀戰(zhàn)爭之機(jī)，通過實(shí)地治理實(shí)踐，逐步將中央權(quán)力的管控范圍擴(kuò)展至西藏基層行政單位。在此過程中，清廷以西藏傳統(tǒng)的宗谿制度為基礎(chǔ)，對縣級政區(qū)進(jìn)行了系統(tǒng)性的整頓與規(guī)范，最終確立了中央及其派出機(jī)構(gòu)對西藏基層行政事務(wù)的直接管轄職權(quán)。由此，西藏在行政建制上被全面整合進(jìn)國家行政管理體系，真正實(shí)現(xiàn)了中央政權(quán)對西藏地方的垂直治理。清廷對駐藏大臣參與西藏縣級政區(qū)管理的討論，最早可追溯至乾隆五十四年（1789）首次廓爾喀戰(zhàn)后。乾隆帝當(dāng)時(shí)即提出，駐藏大臣應(yīng)掌握各級官員的人事任命主導(dǎo)權(quán)：“駐藏大臣等，平素先將眾噶倫、戴本、第巴，或優(yōu)或劣，悉心查察，俟缺出擬補(bǔ)時(shí)，更自有主見，不為屬眾所惑，而于偶遇緊急事件差遣，亦可期得力?！?/p>

此處所言“第巴”，即西藏各寨落的主管官員。早在首次廓爾喀戰(zhàn)爭后，和珅等人在擬定善后章程時(shí)，便明確規(guī)定各地第巴無論職位輕重，均須由駐藏大臣會(huì)同達(dá)賴?yán)锕餐蚊业诎捅仨氂H赴任所履職，不得擅自委派家丁代理。此后，駐藏大臣開始參與重要地區(qū)第巴的選派：“大缺營官，尚由達(dá)賴?yán)锱c駐藏大臣發(fā)給執(zhí)照，小缺營官，并無駐藏大臣給照之例?！比欢螒?zhàn)爭的爆發(fā)使清廷意識到，西藏原有松散的宗谿制度已難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)行政需求。因此，?？蛋驳热嗽谌嬲D藏政時(shí)，明確提出應(yīng)在宗谿體系基礎(chǔ)上，對各地縣級政區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)化梳理與規(guī)范，并將其正式納入國家政區(qū)體制，要求“所有營官缺分，應(yīng)行詳悉查明大缺、邊缺、小缺，寫立冊檔存案，以便遵守?！?/p>

同時(shí)，考慮到西藏長期以僧人出任地方官員的傳統(tǒng)，清廷亦決定保留“喇嘛營官”的特殊行政編制，允許在特定區(qū)域繼續(xù)委任僧官管理：“其喇嘛補(bǔ)放營官者，多系達(dá)賴?yán)镫S侍之人，因其勤勞年久，不能遠(yuǎn)離左右，酌量派管地方，借資養(yǎng)贍，雖難一概禁絕，然亦須有駐藏大臣另派妥干之人前往署理?！贝送?，為因應(yīng)后藏地區(qū)行政管理的基本需要，亦作出針對性設(shè)官安排：“扎什倫布所屬寨落較少，并無邊界緊要之缺，俱仍照向例挑補(bǔ)?！?/p>

嘉慶朝在編纂《大清會(huì)典》與《大清會(huì)典事例》時(shí)，系統(tǒng)收錄了改革后西藏縣級政區(qū)“營”的建制、等第及設(shè)官詳情。需指出的是，由于上述漢文官書成書時(shí)間相對較晚，學(xué)界此前難以據(jù)此準(zhǔn)確判斷該套政區(qū)體制的具體實(shí)施與完成年代。值得關(guān)注的是，2016年西藏自治區(qū)檔案館公布的館藏藏文文獻(xiàn)乾隆五十九年（1794）《西藏甘丹頗章地方官員品級簿冊·珍珠寶串》，為這一問題提供了關(guān)鍵證據(jù)。該藏文簿冊所載各營專名、員額與品級，與《會(huì)典》所錄制度完全吻合，確證新的政區(qū)體制在乾隆五十九（1794）年已全面推行。此外，各營在藏文記錄中仍沿用“宗”“谿”等傳統(tǒng)名稱，反映出國家政區(qū)制度與西藏地方行政傳統(tǒng)之間的銜接與融合。該文本不僅明確了制度推行的具體時(shí)間，也為探討清代國家體制與西藏地方行政制度之間的互動(dòng)關(guān)系，提供了珍貴的原始依據(jù)。

經(jīng)此次藏事改革，清廷在西藏共設(shè)立縣級政區(qū)“營”124處，并按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將其劃分為“邊、大、中、小”四等。其中前藏轄有10大營、43中營、25小營及14邊營，后藏則設(shè)3大營、14中營與15小營。各等級營分別配置相應(yīng)品級官員：邊營與大營為五品，中營為六品，小營為七品，形成層級清晰的基層行政體系。“營”的設(shè)立以西藏原有宗谿為基礎(chǔ)。由于宗谿本身在政區(qū)形態(tài)上已具差異，加之新設(shè)營還需綜合考慮地理區(qū)位、戶口賦稅、交通條件等多種因素，清代中央在西藏構(gòu)建“營”體系的整體布局與制度設(shè)計(jì)，是一項(xiàng)宏大而專門的課題，仍有待后續(xù)深入探究。（見圖3）

作為脫胎于傳統(tǒng)宗谿的行政建置，“營”成為清代西藏行政區(qū)劃體系中最穩(wěn)定的政區(qū)單元，也是駐藏大臣代表中央直接任命官員的最低政區(qū)層級，實(shí)為清代治理西藏的基層政區(qū)。在此意義上，“營”在政區(qū)層級與政治功能上與直省地區(qū)的“縣”具有同構(gòu)性，均承擔(dān)著國家在地方治理中的基礎(chǔ)職能。然而，受邊疆特殊人文地理環(huán)境的影響，“營”在政區(qū)形態(tài)與空間分布上呈現(xiàn)出顯著差異，值得深入探討。總體而言，“營”的制度化標(biāo)志著清廷通過規(guī)范的行政體系實(shí)現(xiàn)了對西藏基層社會(huì)的有效治理，推動(dòng)了邊疆治理從傳統(tǒng)羈縻體制向行政體制的根本轉(zhuǎn)型。正如乾隆帝所言：“昔為羈以縻，今如臂與肘”，這一轉(zhuǎn)變深刻體現(xiàn)出西藏與中央關(guān)系的實(shí)質(zhì)性提升。

五、結(jié)語

清廷在西藏的政區(qū)經(jīng)營，始于順康時(shí)期將青藏高原作為間接高層政區(qū)委托和碩特汗廷管轄，并通過與四川、陜西等直省地區(qū)的邊界厘清，明確了其在國家行政區(qū)劃體系中的特殊地位；雍乾之際，清廷廢除和碩特汗廷建制，設(shè)立西藏高層政區(qū)，組建由本地貴族噶倫構(gòu)成的地方政府，標(biāo)志著西藏正式成為清廷直接管轄的特殊民族型政區(qū)，同時(shí)設(shè)立與行政區(qū)重合的駐藏大臣監(jiān)理區(qū)，駐藏大臣衙門作為中央派出機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督，并開始探索通過分設(shè)頭人等方式構(gòu)建次級統(tǒng)縣政區(qū)；乾隆十五年（1750）以后，隨著西藏地方政府被裁撤，駐藏大臣轉(zhuǎn)變?yōu)槊x上的最高行政長官，其轄區(qū)亦由監(jiān)理區(qū)調(diào)整為實(shí)質(zhì)性的行政區(qū)，并通過確立達(dá)賴?yán)?、班禪額爾德尼及其他呼圖克圖屬地，構(gòu)建起具有宗教型政區(qū)特征的統(tǒng)縣政區(qū)體系；至乾隆末年廓爾喀戰(zhàn)役后，清廷通過推行《欽定藏內(nèi)善后章程》，最終使西藏徹底轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍醒肱沙鰴C(jī)構(gòu)直接管轄的高層政區(qū)，其下轄的統(tǒng)縣政區(qū)亦剝離宗教屬性，形成規(guī)范化的行政建制，并系統(tǒng)建立起以“營”為單位的縣級政區(qū)體系。

清代在西藏推行的政區(qū)制度建設(shè)，經(jīng)歷了從“輯疆”確立統(tǒng)治范圍、“建勢”構(gòu)建行政框架到“定制”完成體系規(guī)整的完整歷程。這個(gè)漸進(jìn)式的整合路徑，不僅在歷史上實(shí)現(xiàn)了中央政府對西藏的有效治理，鞏固了國家統(tǒng)一與疆域完整，更通過制度化的方式將西藏徹底納入國家行政體系。其所確立的層級管理體系、邊界劃分原則與基層治理架構(gòu)，既是國家權(quán)力在邊疆地區(qū)有序延伸的制度體現(xiàn)，也是中華民族多元一體格局在行政建制上的具體實(shí)踐。其歷史經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)國家治理體系在邊疆地區(qū)的系統(tǒng)構(gòu)建與持續(xù)完善，增強(qiáng)各民族對統(tǒng)一多民族國家的制度認(rèn)同，是維系邊疆穩(wěn)定、促進(jìn)民族交融的根本保障。清代西藏行政區(qū)劃體系從間接治理到直接行政的成功轉(zhuǎn)型，為我們今天從歷史維度理解中華民族共同體的形成與發(fā)展，以及在新形勢下堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，提供了深刻的歷史借鑒與制度遺產(chǎn)。

作者：楊志國

來源：《中華民族共同體研究》2026年第1期

選稿：賀雨婷

編輯：杜佳玲

校對：汪依婷

審定：汪鴻琴

責(zé)編：宋柄燃

（由于版面內(nèi)容有限，文章注釋內(nèi)容請參照原文）

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