王晉斌

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，投資仍是關(guān)鍵抓手。而深化投資審批制度改革對(duì)擴(kuò)大有效投資有著重要影響。

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化投資審批制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），旨在進(jìn)一步優(yōu)化投資審批權(quán)限配置、提升投資服務(wù)便利度、強(qiáng)化投資項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管，著力擴(kuò)大有效投資。

“有效投資不僅可以創(chuàng)造當(dāng)前需求，更可在一段時(shí)間內(nèi)形成未來(lái)的有誑供給?！苯邮苤袊?guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的專家認(rèn)為，《意見》提出十項(xiàng)舉措釋放明確深化改革的信號(hào)，其本質(zhì)上是中國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)的必經(jīng)之路，“唯助力打造更加公平、透明、高效的營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)激發(fā)高價(jià)值、高效率的有效投資，方能為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)注入澎湃動(dòng)能。”

力促投資審批走向“精準(zhǔn)調(diào)控、系統(tǒng)重構(gòu)”

《意見》圍繞優(yōu)化政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限配置；嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目審批管理；規(guī)范企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理；強(qiáng)化企業(yè)投資管理政策和產(chǎn)業(yè)政策、要素資金管理政策的協(xié)同聯(lián)動(dòng)；進(jìn)一步提升投資審批效能；規(guī)范項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理；加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理；壓實(shí)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管責(zé)任；健全投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系；增進(jìn)改革協(xié)同銜接等十項(xiàng)舉措提出一系列改革要求，旨在針對(duì)性化解我國(guó)審批制度改革進(jìn)程中堵點(diǎn)、難點(diǎn)。

破阻前行，源于決策部門對(duì)我國(guó)投資審批制度逾20年改革進(jìn)程的運(yùn)籌帷幄。早在2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》，一改曾經(jīng)不分項(xiàng)目性質(zhì)一律審批的舊辦法，首次明確了“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，真正確立了企業(yè)的投資主體地位。

“我國(guó)投資審批制度改革以2004年為分水嶺，確立企業(yè)投資主體地位與分類管理框架。其中，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)、合理界定政府投資職能，明確企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制，政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制。”國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土規(guī)劃研究室主任、研究員黃征學(xué)在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，彼時(shí)，地方仍保留大量隱性審批與變相核準(zhǔn)，審批事項(xiàng)名義縮減、實(shí)質(zhì)未減，形成“放權(quán)不徹底、監(jiān)管未跟上”的結(jié)構(gòu)性矛盾。

針對(duì)以上問(wèn)題，2016年發(fā)布的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》突出“簡(jiǎn)政放權(quán)”，主要表現(xiàn)在確立企業(yè)投資主體地位、大幅縮減核準(zhǔn)范圍、推行備案制，投資管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過(guò)程服務(wù)和事中事后監(jiān)管。

黃征學(xué)指出，2016年以來(lái)，投資審批制度改革在法治基礎(chǔ)上，持續(xù)通過(guò)技術(shù)賦能和“放管服”協(xié)同提升管理效能；持續(xù)縮小政府直接干預(yù)范圍，不斷擴(kuò)大和落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)；持續(xù)減少事前審批，不斷強(qiáng)化事中事后監(jiān)管和公共服務(wù)；從依靠行政命令和計(jì)劃指標(biāo)，轉(zhuǎn)向依靠法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息平臺(tái)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控。

然而，這期間雖然審批范圍大幅縮減，但地方執(zhí)行中也出現(xiàn)了“放下去接不住、管不好”的新問(wèn)題。

“《意見》旨在推動(dòng)投資審批制度從‘簡(jiǎn)政放權(quán)’向‘精準(zhǔn)調(diào)控、系統(tǒng)重構(gòu)’階段躍遷?！秉S征學(xué)強(qiáng)調(diào)，審批權(quán)限從“單向下放”轉(zhuǎn)向“上下雙向流動(dòng)”，明確對(duì)地方“接不住、管不好”的領(lǐng)域要上收權(quán)限，同時(shí)規(guī)定省級(jí)核準(zhǔn)權(quán)限不得下放、主題公園等文旅項(xiàng)目必須由地市級(jí)以上核準(zhǔn)，表明權(quán)限配置更加注重“能力匹配”，而非簡(jiǎn)單地追求“放到底”。

確保投資審批制度實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性精準(zhǔn)落地，對(duì)于確保投資發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增作用意義重大。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授王晉斌對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者強(qiáng)調(diào)，確保更多有效投資落地，是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)大盤見效最快的手段之一，“需要準(zhǔn)確把握住政策實(shí)施和項(xiàng)目落地的時(shí)機(jī)，既要全力以赴，也要避免用力過(guò)猛?！蓖鯐x斌表示，這對(duì)于項(xiàng)目審批而言，正需要實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)管與后期評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目在正軌上精準(zhǔn)落地。

在監(jiān)管方式上，《意見》注重“事中事后監(jiān)管”向“全過(guò)程閉環(huán)+績(jī)效評(píng)價(jià)”過(guò)渡?！兑庖姟芬环矫鎻?qiáng)調(diào)“壓實(shí)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管責(zé)任”，另一方面，也強(qiáng)調(diào)要“建立與高質(zhì)量發(fā)展要求相適應(yīng)的投資項(xiàng)目決策綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，有效支撐投資決策和項(xiàng)目管理?！?/p>

確保有效投資向“物人協(xié)同”深刻轉(zhuǎn)變

“十五五”開局之年，穩(wěn)投資成為重要方向?！皵U(kuò)大有效投資，就要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提升投資效率，在傳統(tǒng)領(lǐng)域挖掘增量的同時(shí)，在科技創(chuàng)新、制造業(yè)升級(jí)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)等新領(lǐng)域精準(zhǔn)挖掘投資增量?！敝袊?guó)民生銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫彬?qū)χ袊?guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示，同時(shí)要“投資于物和投資于人緊密結(jié)合”，尤其要確保有效投資向“物人協(xié)同”深刻轉(zhuǎn)變。

“更適應(yīng)新的投資形勢(shì)，需要對(duì)過(guò)往發(fā)現(xiàn)的一系列阻礙加以疏通，方能更順利實(shí)現(xiàn)有效投資需求落地?！睖乇蛘J(rèn)為，包括投資審批制度改革在內(nèi)，貨幣金融政策也要相輔相成發(fā)揮積極作用，以支撐科技、民生、基建等領(lǐng)域著力推進(jìn)“十五五”規(guī)劃綱要提出的6方面109項(xiàng)重大工程落地，進(jìn)而有效拉動(dòng)廣義基建和制造業(yè)投資增長(zhǎng)。

值得一提的是，回望過(guò)去，中央層面積極推動(dòng)投資審批制度改革，以及地方主動(dòng)開展的積極探索實(shí)踐，在形成一批可復(fù)制、可推廣典型模式的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了一系列結(jié)構(gòu)性障礙。

“包括部門協(xié)同不夠順暢、數(shù)字化平臺(tái)銜接不暢、行政審批層級(jí)不一致、基層承接能力不足等障礙和問(wèn)題正是在改革落地過(guò)程中被發(fā)現(xiàn)的待解障礙?！秉S征學(xué)指出，比如，審批事項(xiàng)涉及發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建等十余個(gè)部門，權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，跨部門數(shù)據(jù)共享率不足，仍存在“系統(tǒng)孤島”“重復(fù)錄入”等問(wèn)題；再比如，投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)與工程建設(shè)項(xiàng)目審批系統(tǒng)尚未完全打通，企業(yè)需在兩個(gè)系統(tǒng)中分別填報(bào)相同信息，增加行政成本。

黃征學(xué)強(qiáng)調(diào)，此次改革釋放出的一系列深層紅利，將在今后對(duì)有效投資增長(zhǎng)帶來(lái)直接促進(jìn)。

一是突出“效能導(dǎo)向”。不再單純追求審批“快”，更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目“準(zhǔn)”。通過(guò)強(qiáng)化可行性研究、投入產(chǎn)出評(píng)估與全周期績(jī)效評(píng)價(jià)，確保投資真正服務(wù)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)與民生改善。二是重構(gòu)“政府-市場(chǎng)”關(guān)系。政府角色從“審批者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則制定者”與“服務(wù)提供者”，企業(yè)投資主體地位進(jìn)一步鞏固，民間投資活力顯著釋放。三是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)終身追責(zé)、債務(wù)提級(jí)論證、產(chǎn)能動(dòng)態(tài)調(diào)控等機(jī)制，有效遏制地方無(wú)序投資與隱性債務(wù)擴(kuò)張，提升財(cái)政可持續(xù)性。四是推動(dòng)治理現(xiàn)代化。依托“一網(wǎng)通辦”“數(shù)據(jù)跑路”“智能監(jiān)管”，倒逼政府流程再造與組織變革，為全國(guó)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供制度樣板。

“總體而言，本次改革以規(guī)范政府投資行為、強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)管、激發(fā)市場(chǎng)活力為核心目標(biāo)，采取嚴(yán)控地方政府通過(guò)國(guó)企規(guī)避政府投資審批、對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域可臨時(shí)上收核準(zhǔn)權(quán)限、建立投資項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)制度等方式，強(qiáng)化投資審批宏觀調(diào)控功能，提升政府投資效能，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，破局‘內(nèi)卷式’競(jìng)爭(zhēng)，勢(shì)必將為擴(kuò)大有效投資提供系統(tǒng)性支撐?！秉S征學(xué)說(shuō)。

文章來(lái)源：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》

微信編輯：張菁菁

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