在英格蘭和威爾士，每年卷入民事法院糾紛的人數(shù)，實(shí)際上多于卷入刑事法院案件的人數(shù)?？しㄔ好磕晏幚淼乃髻r案件超過(guò)100萬(wàn)件，涉及人身傷害、債務(wù)、住房失修、消費(fèi)品質(zhì)量問(wèn)題或違約等。

而在這些數(shù)字之下，至少還有350萬(wàn)人面臨本可由民事法院處理的法律問(wèn)題，卻沒(méi)有進(jìn)入司法程序。原因在于，他們要么不知道自己的問(wèn)題屬于法律問(wèn)題，要么無(wú)法獲得法律咨詢或幫助，要么無(wú)力承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

刑事法院目前積壓著80000宗待審起訴案件，因此相關(guān)重大改革即將推進(jìn)。但長(zhǎng)期以來(lái)，民事司法可及性方面一直存在缺口，卻沒(méi)有得到同等程度的關(guān)注。

過(guò)去20年，這一缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。司法部不得不比以往更大程度地將重心放在刑事司法上。2007年起，司法部除法院事務(wù)外還負(fù)責(zé)監(jiān)獄系統(tǒng)，因此必須據(jù)此分配財(cái)政資源。而在這段時(shí)期內(nèi)，財(cái)政部又大幅削減了相關(guān)資源。

即便撇開(kāi)資金減少不談，歷屆政府也曾多次嘗試改善民眾進(jìn)入民事法院的渠道。但自1988年以來(lái)4次重要改革嘗試，沒(méi)有一次帶來(lái)持久改善。

一項(xiàng)重要的國(guó)際研究——世界正義工程“法治指數(shù)”顯示，在英格蘭和威爾士，實(shí)現(xiàn)民事司法可及性仍比其他可比國(guó)家更困難，而且自2017年以來(lái)情況還在惡化。法律服務(wù)委員會(huì)關(guān)于未滿足法律需求的研究也表明，這一問(wèn)題最集中地落在社會(huì)中最脆弱的人群身上。

為納菲爾德基金會(huì)撰寫(xiě)的一份新報(bào)告解釋了這些改革為何失敗。最主要的原因是，這些改革在很大程度上建立在有關(guān)民事法院的零散經(jīng)驗(yàn)和個(gè)別事例之上。它們沒(méi)有找出人們難以獲得司法救濟(jì)的根本原因，例如不了解自身權(quán)利、不知道去哪里尋求法律幫助，或者對(duì)法律體系缺乏信任。

改革方案過(guò)于側(cè)重降低民事法院程序的成本和復(fù)雜性，而沒(méi)有充分改善公眾的法律認(rèn)知。這些改革往往零敲碎打，落實(shí)時(shí)不是只完成了一部分，就是被其他改革所削弱。比如，旨在降低訴訟成本的改革，常常會(huì)被法律援助供給的削減所抵消。

這些缺陷背后，還有一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：即把民事司法體系僅僅視為經(jīng)濟(jì)服務(wù)業(yè)的一部分。換句話說(shuō)，認(rèn)為它的作用只是為遭遇法律問(wèn)題的人提供某種服務(wù)，而這種服務(wù)并不具有更廣泛的公共價(jià)值。

但實(shí)際上，民事司法是一種公共產(chǎn)品。它通過(guò)發(fā)展和解釋法律，為個(gè)人和企業(yè)安排事務(wù)、訂立合同以及安全地買賣財(cái)產(chǎn)提供清晰框架。同樣重要的是，它也構(gòu)成了約束個(gè)人、企業(yè)和政府違法的基礎(chǔ)。例如，它會(huì)激勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)和銷售安全產(chǎn)品，也會(huì)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)。

要解決數(shù)百萬(wàn)人法律需求得不到滿足的問(wèn)題，報(bào)告提出了幾種改進(jìn)民事司法改革本身的路徑。和許多問(wèn)題一樣，預(yù)防勝于補(bǔ)救。改革不應(yīng)只關(guān)注如何進(jìn)入法院，還應(yīng)包括讓人們獲得法律咨詢和法律援助，以防止民事糾紛發(fā)生，或至少盡量降低其發(fā)生的可能性。

例如，與其在違規(guī)發(fā)生后再通過(guò)訴訟追責(zé)，不如更好地推動(dòng)對(duì)監(jiān)管要求的遵守。這些要求可能涉及環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品上市前的安全標(biāo)準(zhǔn)，或醫(yī)生對(duì)患者應(yīng)盡到的專業(yè)和審慎義務(wù)。

一旦爭(zhēng)議發(fā)生，人們應(yīng)當(dāng)能夠獲得免費(fèi)且可靠的法律咨詢和代理服務(wù)來(lái)解決問(wèn)題。同時(shí)，他們也應(yīng)能使用一些機(jī)制——如消費(fèi)者申訴專員制度或其他形式的調(diào)解——在訴諸法院成為必要之前先行化解糾紛。

要真正補(bǔ)上這一缺口，政府還需要改變思維方式。它應(yīng)明確摒棄一種自20世紀(jì)80年代以來(lái)逐漸形成的錯(cuò)誤觀念，即民事司法體系不過(guò)是一種消費(fèi)者服務(wù)。

立法應(yīng)明確，獲得民事司法救濟(jì)是社會(huì)憲制結(jié)構(gòu)的一部分。它同時(shí)也是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。近期一項(xiàng)研究考察了1970年至2019年多個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。

有效改革需要徹底擺脫過(guò)去40年那種臨時(shí)應(yīng)付、依賴個(gè)別經(jīng)驗(yàn)的做法。改革應(yīng)以證據(jù)為基礎(chǔ)，才能真正識(shí)別司法可及性缺口的成因。它也應(yīng)當(dāng)跳出單純圍繞法院程序打轉(zhuǎn)的思路。進(jìn)入法院當(dāng)然至關(guān)重要，但如果真正的缺口并不在那里，僅靠這一點(diǎn)并不足夠。

絕大多數(shù)未滿足的法律需求，發(fā)生在人們開(kāi)始考慮如何進(jìn)入法院之前。政府應(yīng)擴(kuò)大關(guān)注范圍，確保改革能夠幫助人們——尤其是最脆弱的人群——接觸法律、理解法律如何保護(hù)自己、識(shí)別自身權(quán)利何時(shí)受到侵害，以及知道如何補(bǔ)救這些侵害。

這既需要政治意愿，也需要制度層面的調(diào)整，以確保改革進(jìn)程能夠長(zhǎng)期、有效地推進(jìn)。同時(shí)，還需要持續(xù)的財(cái)政承諾：如果要讓改革設(shè)計(jì)和實(shí)施真正發(fā)揮作用，就必須投入時(shí)間。這種承諾一旦作出，最終將為個(gè)人、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)回報(bào)。