來源：滾動播報

（來源：上觀新聞）

生態(tài)產(chǎn)品是典型的公共物品，生態(tài)產(chǎn)品的提供是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民日益增長的包括天藍地綠水凈的美好生活需要，是新時代我國生態(tài)文明建設的重要目標。

現(xiàn)實來看，公共物品的生產(chǎn)和提供面臨諸多困境。一方面，生態(tài)產(chǎn)品具有非排他性，存在被過度使用的傾向。一旦整個區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境品質遭受損害，每個人也無法獨善其身。另一方面，生態(tài)產(chǎn)品的空間外溢性極強，影響范圍甚廣。優(yōu)質的生態(tài)產(chǎn)品往往帶有明顯的利他色彩，表現(xiàn)為此處保護，彼處受益。由于存在利益空間失衡，環(huán)境保護的一方缺乏保護動力。反之，劣質生態(tài)產(chǎn)品又帶有極強的破壞作用，此處破壞、彼處受害現(xiàn)象屢見不鮮，導致環(huán)境破壞行為缺乏內(nèi)在約束。為此，完善激勵和懲罰機制，扭轉環(huán)境治理領域的利益空間失衡格局，也就勢在必行。

一、污染者付費原則的局限性

傳統(tǒng)的污染者付費原則秉持了“誰污染、誰付費”的治理思路，由污染者承擔其污染行為所產(chǎn)生的環(huán)境治理費用。具體可以從行政和市場兩個視角來推進。一是進行行政干預，采取“命令-控制型”的治理模式，例如征收排污費。二是引入市場力量，通過產(chǎn)權界定或者以稅費的形式來實現(xiàn)，前者通過碳排放交易、排污權交易進行市場化調節(jié)，后者則通過征收環(huán)境保護稅，將污染者的私人成本抬高至社會成本。

總體來看，污染者付費原則在控制污染物排放方面發(fā)揮了巨大作用，同時也暴露了一些制度缺陷。例如，注重事后懲罰，缺乏事前預防，威懾力量先天不足。污染者付費遵循的是“先污染、后付費”的邏輯鏈條。只有先產(chǎn)生了污染，才存在付費的可能。如此一來，污染者付費注重的是對污染行為的“事后”懲罰，事前的威懾力量相對弱化，甚至會產(chǎn)生“付費即可污染”的錯覺。當然，隨著國家污染物排放標準的提高，將會進一步倒逼污染主體采取措施，主動減少污染物排放。

此外，排污懲罰力度偏低，排污費不足以彌補真實的環(huán)境損失。排污費在名義上屬于環(huán)境修復的代價，受制于國家和地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平與排放主體的承受能力，排污和收費標準不可能一步到位。較輕的排污費負擔不足以修復環(huán)境損失，反而有可能助長污染活動的發(fā)生，一定程度上偏離了污染者付費制度的初衷。對此，有學者建議，在現(xiàn)有的補償性損害賠償基礎之上，借鑒歐美經(jīng)驗，將懲罰性賠償制度引入環(huán)境侵權領域。通過懲罰性賠償，抬高環(huán)境侵權的代價，懲罰和遏制環(huán)境污染侵權行為，有助于更好地滿足公眾環(huán)境訴求，維護環(huán)境正義。

二、受益者付費原則在流域生態(tài)補償中的應用

流域環(huán)境治理和流域生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，通常帶有強烈的跨區(qū)域色彩，囊括了上游與下游、生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者與使用者、環(huán)境污染者與保護者、受害者與受益者等諸多主體，呈現(xiàn)復雜的利益關聯(lián)。對此，傳統(tǒng)的“污染者付費”原則單純局限于對污染者的懲罰機制，并不能很好地規(guī)制跨界流域水資源保護和流域生態(tài)環(huán)境的改善行為，也無法有效解釋流域生態(tài)補償實踐中的“被污染者付費”現(xiàn)象（即下游向上游付費）。此時，“受益者付費”原則便可大顯身手。

在此以流域型生態(tài)產(chǎn)品為例，運用受益者付費原則，對水資源的“生產(chǎn)與使用”、“破壞與保護”行為以及相關利益主體進行辨析。如下圖所示，可以將上游地區(qū)看作是生態(tài)產(chǎn)品的“生產(chǎn)者”，下游地區(qū)是生態(tài)產(chǎn)品的“使用者”，兩者之間變成了服務與被服務的關系。

上游地區(qū)的污染者在破壞自然環(huán)境、排放污染物的同時，會顯著降低下游地區(qū)的水體質量。從法律角度上看，上游地區(qū)的破壞者作為加害者，其污染行為對下游地區(qū)受害者的生命健康帶來重大威脅，既對整個流域的環(huán)境公共權益造成了侵害，也對下游地區(qū)構成環(huán)境侵權。因此，上游的污染者作為加害者，必須對下游的受害者進行補償和救濟。反之，如果上游地區(qū)通過保護環(huán)境而提供了更多的優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品，供下游使用，那么下游地區(qū)居民就成為生態(tài)環(huán)境的受益者。作為回報，他們須向上游地區(qū)付費，以彌補上游地區(qū)為了保護環(huán)境而喪失的經(jīng)濟發(fā)展權利。

可見，付費主體和補償對象的確定，取決于各個利益主體在生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用環(huán)節(jié)中的地位和貢獻。誰遭受損失，誰受償，誰獲得收益，誰付費。需要說明的是，盡管“環(huán)境破壞”與“環(huán)境保護”屬于兩個截然對立的經(jīng)濟行為，但是兩者之間還是存在著緊密聯(lián)系。

筆者認為，不管是破壞還是保護，兩者皆處于同一個連續(xù)譜系。也就是說，破壞活動的減少與保護活動的增加，對于生態(tài)產(chǎn)品質量和數(shù)量，作用方向趨于一致，作用效果類似，兩者大致對等。減少破壞行為，也就意味著施加了更多的保護，反之亦然。與之呼應，受益與受害，也大致遵循類似的原理?？梢詫ⅰ笆芎Φ臏p少”變相地理解為“受益的增加”，從而可以將污染者與保護者、受益者與受害者有效地整合在一起。這是筆者運用受益者付費原則解釋流域生態(tài)補償實踐所獲得的初步認識。

三、適時向正向激勵原則傾斜

隨著對生態(tài)治理工作的認識不斷深化，我國也逐漸將受益者付費的理念引入環(huán)境保護領域。例如，2006年我國在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中提出，“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補償機制”。 原國家環(huán)保總局2007年發(fā)布的《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，明確了生態(tài)補償試點工作的原則，其中一條便是，“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”。如今，受益者付費原則被廣泛應用于流域、海域、林業(yè)、庫區(qū)等領域的生態(tài)補償工作。

在應對流域治理問題時，“污染者付費”作為一種懲罰機制，側重于對跨界河流水資源污染行為進行規(guī)制。與之相比，“受益者付費” 則更多地體現(xiàn)為一種激勵機制，鼓勵對跨界河流水資源保護行為進行補償。如果說，污染者付費是對生態(tài)環(huán)境破壞行為進行懲罰，那么受益者付費則是對生態(tài)環(huán)境保護行為進行補償。前者注重負面活動的規(guī)避，后者注重正面行為的激勵。污染者付費與受益者付費的側重點雖有所區(qū)別，但作用方向一致。兩者殊途同歸，并行不悖，共同致力于生態(tài)產(chǎn)品的品質提升目標。

受益者付費的貢獻在于，該理念突破了污染者付費僅僅局限于生態(tài)破壞者的視野，而將整個受益區(qū)納入研究范疇，從而更為清晰地識別并描繪出各個利益群體之間的利益流向，進而為生態(tài)產(chǎn)品引發(fā)的利益失衡格局注入了“區(qū)域協(xié)作”的思想，成為流域橫向生態(tài)保護補償機制的核心理念?？梢哉f，在應對跨界河流水資源合理利用及其流域生態(tài)環(huán)境保護方面，受益者付費實現(xiàn)了對污染者付費的繼承、借鑒和超越。

（作者單位：上海財經(jīng)大學財稅投資學院）

原標題：《理論探討|應對變化，調整政策，探索受益者付費原則》

欄目主編：王多 文字編輯：王多 題圖來源：上觀題圖 圖片編輯：邵競

來源：作者：馬祖琦