城市更新進入"十五五"新階段

2026年5月15日，國務院常務會議審議通過《城市更新"十五五"規(guī)劃》。這是國家層面首部專門針對城市更新的發(fā)展規(guī)劃，標志著城市更新工作正式進入提速階段。

會議明確指出，"當前我國城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段"。這一判斷，與《"十五五"規(guī)劃綱要》對城市更新的系統(tǒng)性部署相互呼應--綱要將城市更新工作貫穿于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、土地制度改革、城市治理現(xiàn)代化三大核心板塊，使其從"十四五"時期的專項行動升級為系統(tǒng)性戰(zhàn)略抓手。

與此同時，全國層面的城市更新行動正在高效推進。截至目前，全國至少有27個省份對城市更新作出部署，公布實施城市更新條例、印發(fā)未來五年城市更新行動方案、推出城市更新政策激勵工具箱等動作密集落地。在國家頂層設(shè)計的牽引下，地方實踐的"答卷"也已陸續(xù)呈現(xiàn)，而重慶--這座全國首批城市更新試點城市，正是其中最具樣本意義的代表之一。

"十五五"城市更新規(guī)劃的核心解讀

（一）戰(zhàn)略定位升級：從專項行動到系統(tǒng)戰(zhàn)略

回望"十四五"規(guī)劃綱要，城市更新被置于"全面提升城市品質(zhì)"章節(jié)之下，定位為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一項專項行動，核心目標是推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。而"十五五"規(guī)劃綱要則實現(xiàn)了戰(zhàn)略定位的核心躍遷--城市更新被貫穿于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、土地制度改革、城市治理現(xiàn)代化三大核心板塊:第十九章第三節(jié)聚焦土地制度這一底層邏輯，明確存量用地盤活的制度框架；第三十一章第三節(jié)則系統(tǒng)構(gòu)建城市更新的全鏈條實施體系。

這一定位升級，深刻契合了我國城市發(fā)展的客觀規(guī)律。當前我國常住人口城鎮(zhèn)化率已突破67%，城市發(fā)展全面告別"大拆大建、外延擴張"的傳統(tǒng)模式，進入以存量空間提質(zhì)增效、城市功能系統(tǒng)優(yōu)化、多元價值協(xié)同提升為核心的高質(zhì)量發(fā)展新階段。

（二）十五五規(guī)劃綱要的八大新提法

對比兩個五年規(guī)劃綱要，"十五五"在城市更新內(nèi)容上呈現(xiàn)出八個方面的核心新提法:

? 推進土地混合開發(fā)、空間復合利用和土地用途依法合理轉(zhuǎn)換

? 完善工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期法律法規(guī)，依法穩(wěn)妥推進續(xù)期工作

? 高質(zhì)量推進城市更新，開展城市體檢

? 加快建設(shè)完整社區(qū)，健全城市更新實施機制

? 建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應的規(guī)劃調(diào)整機制

? 構(gòu)建可持續(xù)的城市建設(shè)運營投融資體系

? 加強城市風貌和建筑設(shè)計管理，推動城市建筑更好體現(xiàn)中華美學和時代風尚

? 加強互嵌式社區(qū)建設(shè)

這八大新提法并非孤立條款，其背后是對城市更新核心堵點的系統(tǒng)響應。

（三）破解行業(yè)核心堵點的三大制度突破

第一，土地制度創(chuàng)新直擊存量盤活核心壁壘。相較于"十四五"規(guī)劃綱要中"推行功能復合、立體開發(fā)"的原則性倡導，"十五五"實現(xiàn)了三大核心突破:一是明確土地用途"依法合理轉(zhuǎn)換"的合法性，破解老舊商務樓宇、老舊廠房等存量物業(yè)改造中功能轉(zhuǎn)換與用途管制不匹配的堵點；二是直面工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期這一市場主體最為關(guān)切的產(chǎn)權(quán)問題，穩(wěn)定社會資本長期投資預期；三是建立規(guī)劃調(diào)整與功能需求的適配機制，推動規(guī)劃管理從"剛性管控"向"剛性與彈性相結(jié)合"的轉(zhuǎn)型。

第二，全鏈條實施體系重構(gòu)科學邏輯。綱要徹底扭轉(zhuǎn)了"十四五"時期以"三改一拆"為核心的任務驅(qū)動型思維，建立"需求牽引、問題導向、全周期運營"的現(xiàn)代化治理邏輯。其中，"城市體檢"被明確為前置環(huán)節(jié)，強調(diào)"先體檢、后更新"的科學流程；"完整社區(qū)+互嵌式社區(qū)"被作為更新工作的核心落腳點；"可持續(xù)的投融資體系"則突破"財政兜底"的路徑依賴。

第三，價值內(nèi)涵升級實現(xiàn)從空間提質(zhì)到人文賦能。"中華美學"與"互嵌式社區(qū)"首次寫入國家五年規(guī)劃的城市更新專項內(nèi)容，標志著城市更新不僅是空間提質(zhì)，更是城市文脈的賡續(xù)與文化自信的彰顯。

（四）15萬億投資體量與量化目標

從規(guī)模來看，"十五五"期間城市更新的投資體量極為龐大。未來五年，我國城市更新至少可以完成投資15萬億元，其中僅地下管網(wǎng)更新就可以拉動投資約5萬億元。

具體量化目標方面，根據(jù)《"十五五"規(guī)劃綱要》及國常會部署:

? 改造城鎮(zhèn)危舊房約50萬套（間）（以國有土地上C、D級危險住房等為重點）

? 改造老舊小區(qū)約11.5萬個

? 改造老舊街區(qū)和廠區(qū)1500個

? 煥新管網(wǎng)77萬公里

業(yè)內(nèi)測算進一步指出，"十五五"期間城市更新市場總?cè)萘考s20萬億元，其中老舊小區(qū)改造需投資8萬億元以上，城中村及危舊房改造總投資約2.5萬億元，地下管網(wǎng)升級投資約4萬億元，歷史文脈保護投資約2萬億元。

重慶的應對之道

作為全國首批獲得中央財政支持的城市更新行動試點城市，重慶在國家戰(zhàn)略升級的窗口期，已率先構(gòu)建起一套"政策-實施-機會-創(chuàng)新-民生"五位一體的應對體系。

（一）政策體系：率先構(gòu)建"1+1+N"地方框架

重慶在城市更新立法與政策上始終走在前列:

2021年6月：《重慶市城市更新管理辦法》出臺，是國內(nèi)較早針對城市更新進行系統(tǒng)化制度安排的地方文件；

2025年9月30日：《重慶市持續(xù)推進城市更新三年行動計劃（2025—2027年）》（渝府辦發(fā)[2025]51號）正式印發(fā)；

2025年10月28日：2025中國（重慶）城市更新論壇暨資源對接大會上，發(fā)布城市更新17條支持措施；

重慶市城市更新條例（征求意見稿）:啟動地方立法進程，為城市更新提供更高位階的制度保障

在此基礎(chǔ)上，重慶"十五五"規(guī)劃建議進一步明確"高質(zhì)量開展城市更新"，提出"穩(wěn)步推進城中村、危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建"。

（二）實施成效：從十四五十五五的接力

五年來，重慶城市更新工作交出了一份亮眼的實踐答卷:

? 累計實施城市更新項目223個；

? 建設(shè)觀音橋商圈片區(qū)等15個功能品質(zhì)提升項目；

? 活化工業(yè)遺產(chǎn)、老舊街區(qū)超過1200萬㎡（建筑面積）；

? 23項經(jīng)驗做法在全國推廣；

? 6個項目入選全國城市更新典型案例（如塔坪片區(qū)老舊小區(qū)改造）；

? 2024年城市更新示范城市績效評價獲評全國A檔。

展望"十五五"，重慶錨定2027年直轄30周年這一關(guān)鍵節(jié)點，3年內(nèi)將滾動實施一批總投資額達4000億元的項目，形成可感可及的實踐成果。

（三）九大重點任務體系

根據(jù)《重慶市持續(xù)推進城市更新三年行動計劃（2025-2027年）》，重慶系統(tǒng)部署了九大重點任務:

? 推動城市片區(qū)更新

? 推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、城中村改造

? 加強既有建筑改造利用

? 推進現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)

? 推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級

? 推動城市"數(shù)字更新"

? 實施城市綠色空間更新提質(zhì)

? 修復城市生態(tài)系統(tǒng)

? 強化城市歷史文化保護利用

在空間布局上，重慶將聚焦中心城區(qū)一體化，精心打造朝天門-解放碑、江北嘴-觀音橋、彈子石-南濱路、三峽廣場-磁器口四大現(xiàn)代化都市風貌展示區(qū)，并堅持"山水、灘涂、建筑、橋梁和燈光一體打造"，整體提升兩江四岸美麗濱江線。

（四）機會清單：從2600億到1200億的雙輪釋放

重慶通過"機會清單"機制，將更新需求與社會資本精準對接:

? 2025年10月：在2025中國（重慶）城市更新論壇上，重慶首次發(fā)布"城市更新機會清單"，共計220余個項目、總投資超2600億元，重點推介13個項目（總投資288億元）；

? 2026年2月：在2026重慶城市更新資源對接大會上，發(fā)布2026年首批《城市更新機會清單》，共207個項目、總投資近1200億元，覆蓋中心城區(qū)40個重點片區(qū)，現(xiàn)場簽約超150億元；

? 同步發(fā)布《重慶城市更新政策工具箱》，集成41條核心政策；上線"城市更新資源信息平臺"，引入AI賦能，構(gòu)建"一站式通關(guān)攻略"。

（五）制度創(chuàng)新亮點

重慶在制度創(chuàng)新層面的探索，緊扣"十五五"規(guī)劃綱要破解行業(yè)堵點的方向，并率先形成了一批可推廣的政策工具:

15%建筑面積"增容"獎勵：對包含增加公共服務功能的項目，在空間布局條件允許的前提下，按現(xiàn)狀建筑面積或原批準計容建筑面積15%左右比例給予建筑面積支持；

片區(qū)統(tǒng)籌主體：通過遴選、協(xié)商、聯(lián)合、指定等方式確定片區(qū)統(tǒng)籌主體，授權(quán)其開展片區(qū)體檢、規(guī)劃優(yōu)化、產(chǎn)權(quán)歸集、招商引資等工作；

容積率核定優(yōu)化：市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施、老舊住宅成套化改造可不受規(guī)劃容積率指標制約；

"一張圖"統(tǒng)籌：全面開展存量資源摸底，形成重慶中心城區(qū)存量一張圖，建立市區(qū)統(tǒng)一的存量資源分類與編碼規(guī)則；

多元化土地供應：支持采取出讓、租賃、先租后讓、作價出資、協(xié)議出讓、彈性年期等多元方式， "邊角地""夾心地""插花地"等零星土地可與周邊用地整合開發(fā)。

（六）多元協(xié)同與民生導向

重慶城市更新最具溫度的一面，在于其多元協(xié)同、民生為本的落地實踐:

?社會投資深度參與：兩江新區(qū)城市更新投資清單中，社會投資項目占比達58%，社會資本正從"資金輸血方"升級為"可持續(xù)更新引擎"；

?PPP模式先行：九龍坡區(qū)紅育坡片區(qū)老舊小區(qū)改造是全國首個PPP模式改造項目，由愿景集團與國企平臺公司渝隆集團混改成立SPV公司統(tǒng)一運營，深度挖掘停車位、智慧商超、立體廣告等"造血點"；

?居民投資撬動：渝中區(qū)戴家巷老街城市更新項目中，政府出資改善老舊社區(qū)環(huán)境，區(qū)屬國企征收部分房屋進行改造、引入多元業(yè)態(tài)，帶動居民自發(fā)裝修臨街房屋，撬動居民投資約1億元；

?工業(yè)遺產(chǎn)價值再造：沙坪壩區(qū)嘉陵灣（原鴿牌線纜廠改造為重慶大學設(shè)計創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園），新增就業(yè)900余人，貢獻稅收超過1.6億元；

?"三師"+"共籌共享"機制：組織規(guī)劃師、建筑師、工程師深入社區(qū)，搭建居民需求與專業(yè)技術(shù)的橋梁；通過整合房屋大修基金、住房公積金、居民自有資金和社區(qū)公共收益形成"資金池"，讓居民從"旁觀者"變?yōu)?參與者"和"受益者"。

展望與啟示

近期，央視《新聞聯(lián)播》再度聚焦城市更新，其中重慶"十五五"首批城市更新重點項目--千廝門大橋城市景觀陽臺改造工程成為鏡頭焦點，被作為新階段城市更新轉(zhuǎn)向"民生改善、文化傳承、生態(tài)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)激活多維協(xié)同"的典型樣本。

回顧重慶的應對之道，其經(jīng)驗對全國具有重要的借鑒意義，可以概括為五條主線:

?以"留改拆增"為原則：統(tǒng)籌"留改拆增"、以"留、改"為主，避免大拆大建，讓城市記憶得以延續(xù)；

?以片區(qū)統(tǒng)籌為路徑：推動更新由小區(qū)到街區(qū)、片區(qū)一體化發(fā)展，實現(xiàn)"點線面"結(jié)合；

?以政策工具箱為支撐：通過41條核心政策的"菜單式"適配，破解市場主體參與的關(guān)鍵障礙；

?以民生改善為底色：建立"三師"參與、居民共籌的公眾參與機制，回應群眾真實需求；

?以多元資本為引擎：通過PPP、混改SPV、機會清單等機制，引導社會資本深度參與。

面向未來，貫徹落實"十五五"規(guī)劃綱要，高質(zhì)量推進城市更新，關(guān)鍵要把握三個方向:

第一，加快配套制度落地，讓政策直達市場主體。聚焦土地用途轉(zhuǎn)換、規(guī)劃調(diào)整機制等核心制度，提前做好地方性配套實施細則，破解關(guān)鍵堵點；

第二，構(gòu)建可持續(xù)運營模式，推動城市更新良性循環(huán)。打破"重建設(shè)、輕運營"的傳統(tǒng)模式，針對不同類型項目構(gòu)建差異化的收益平衡機制；

第三，堅持以人民為中心，推動城市更新與社區(qū)治理深度融合。以完整社區(qū)、互嵌式社區(qū)建設(shè)為抓手，讓城市真正成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

結(jié)語：從國家《城市更新"十五五"規(guī)劃》的頂層藍圖，到重慶"1+1+N"的地方實踐框架；從15萬億元的龐大投資體量，到一條山城后巷的煙火重生--城市更新的本質(zhì)，從來不只是空間的物理重塑，更是城市內(nèi)涵、治理邏輯與人民生活的系統(tǒng)升級。在"頂層設(shè)計-地方響應"的良性互動中，一個更宜居、更韌性、更有溫度的現(xiàn)代化人民城市圖景，正在徐徐展開。

上述研究成果有由克而瑞重慶分析師王琳雅，通過人機協(xié)作綜合使用克而瑞·決策專家的AI問知、AI文章、行業(yè)SKills功能撰寫。

1.本文章內(nèi)容是由克而瑞重慶分析師王琳雅撰寫。本內(nèi)容僅供參考，不構(gòu)成投資建議。

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