開(kāi)發(fā)區(qū)“去行政化”改革正在全國(guó)上演，這個(gè)大趨勢(shì)西安也不例外。

比如2026 年 4 月 15 日發(fā)布的《西安市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確，曲江新區(qū)按 “責(zé)權(quán)利和資源資產(chǎn)相匹配” 原則，逐步轉(zhuǎn)型為市級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，同步將社會(huì)管理事務(wù)移交行政區(qū)管理。

這標(biāo)志著曲江新區(qū)將從 “城市開(kāi)發(fā)型開(kāi)發(fā)區(qū)” 向 “專(zhuān)業(yè)化文旅產(chǎn)業(yè)平臺(tái)” 的根本性轉(zhuǎn)變，核心是剝離行政與社會(huì)職能，回歸產(chǎn)業(yè)主責(zé)。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，曲江新區(qū)的轉(zhuǎn)型是一個(gè)信號(hào)，標(biāo)志著從“全能型管委會(huì)”到“專(zhuān)業(yè)化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”的轉(zhuǎn)身。

其實(shí)，西安近年的一系列動(dòng)作，都在為解決“開(kāi)發(fā)區(qū)有經(jīng)濟(jì)職能、行政區(qū)有社會(huì)職能”的權(quán)責(zé)矛盾鋪路。而另外一個(gè)重點(diǎn)新區(qū)——西咸新區(qū)的未來(lái)，正處于這個(gè)十字路口。

曲江新區(qū)從“管委會(huì)”到“文旅集團(tuán)”的蛻變，核心就是 “功能剝離” 與 “角色重塑”。

社會(huì)職能移交：將教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)治理等社會(huì)管理事務(wù)逐步移交給雁塔區(qū)等行政區(qū)，讓曲江卸下行政包袱。

專(zhuān)攻產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)：自身轉(zhuǎn)型為市級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，專(zhuān)注于文旅產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)、IP打造和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，從“項(xiàng)目建設(shè)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商”。

這次改革，是外部趨勢(shì)與內(nèi)部困境共同作用下的必然選擇。

傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)區(qū)“政企合一、開(kāi)發(fā)主導(dǎo)”的模式，在早期效率極高，但隨著城市成熟，弊端日益顯現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理職能交織，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、資源分散，制約了產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)化深耕。

光環(huán)之下，曲江的財(cái)務(wù)壓力不容忽視：

核心資產(chǎn)盈利能力弱：2023年，現(xiàn)象級(jí)網(wǎng)紅IP“大唐不夜城”半年僅賺23.53萬(wàn)元，而同一主體卻虧損了1.87億元。

債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)峻：旗下平臺(tái)出現(xiàn)非標(biāo)債務(wù)展期、票據(jù)逾期等情況。在管理酬金為主的輕資產(chǎn)模式下，其關(guān)聯(lián)方應(yīng)收款回收周期長(zhǎng)，壞賬風(fēng)險(xiǎn)高。

高負(fù)債經(jīng)營(yíng)：截至2024年末，僅空港新城集團(tuán)一家就有息負(fù)債規(guī)模達(dá)387.62億元。

此次轉(zhuǎn)型是西安“十五五”規(guī)劃明確推動(dòng)的改革，旨在探索“一區(qū)一策”的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展路徑。最終目標(biāo)是沖刺陜西文旅產(chǎn)業(yè)“萬(wàn)億”目標(biāo)，為全國(guó)提供“西安方案”。

實(shí)際上，曲江的改革并非孤例。為了理順“行政區(qū)”與“開(kāi)發(fā)區(qū)”的關(guān)系，西安近年已有多項(xiàng)重大調(diào)整：

2021年：戶(hù)縣撤縣設(shè)區(qū)，改為鄠邑區(qū)，擴(kuò)大了西安主城區(qū)范圍。

2023年：國(guó)際港務(wù)區(qū)與浐灞生態(tài)區(qū)合并為 “浐灞國(guó)際港” ，實(shí)現(xiàn)資源整合與功能互補(bǔ)。

2025年：長(zhǎng)安區(qū)與航天基地實(shí)施 “區(qū)政合一” ，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，旨在釋放“1+1>2”的改革效能。

這些調(diào)整的核心目的，都是為了破解行政區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)“規(guī)劃割裂、各自為政”的矛盾，讓專(zhuān)業(yè)的開(kāi)發(fā)區(qū)做好經(jīng)濟(jì)工作，行政區(qū)做好民生服務(wù)。

曲江新區(qū)的變革，讓另外一個(gè)新區(qū)——西咸新區(qū)也出現(xiàn)了兩種可能結(jié)局：

結(jié)局一：向“行政區(qū)”升級(jí)，成為“西安的西咸新區(qū)”。參考上海浦東新區(qū)（2000年）和天津?yàn)I海新區(qū)（2009年）的先例，升級(jí)為行政區(qū)，使其獲得完整的行政權(quán)力。這條路能從根本上解決權(quán)責(zé)不匹配的核心問(wèn)題。

結(jié)局二：功能剝離，專(zhuān)注“國(guó)家級(jí)新區(qū)”本源。參考曲江的“去行政化”思路，剝離社會(huì)管理職能，回歸國(guó)家級(jí)新區(qū)的核心使命——探索“創(chuàng)新城市發(fā)展方式”，專(zhuān)注于構(gòu)建跨區(qū)域創(chuàng)新共同體。

事實(shí)上，西安市社科院的研究也指出，西咸新區(qū)需要打破行政邊界，構(gòu)建“創(chuàng)新在新區(qū)、制造在全域”的跨區(qū)域創(chuàng)新共同體，這正是其本源使命的體現(xiàn)。

從趨勢(shì)上看，西咸新區(qū)徹底“消失”（如并入西安）的可能性正在降低。2024年的官方表述，已將其定位為與西安、咸陽(yáng)并行的 “紐帶作用” 主體，這暗示更可能成為一個(gè)獨(dú)立的特殊建制單元。

目前，開(kāi)發(fā)區(qū)普遍面臨 “有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、缺社會(huì)管理權(quán)” 的錯(cuò)配困境。改革已形成兩大方向：像曲江那樣 “做減法”回歸產(chǎn)業(yè)，或像浦東那樣 “做加法”升級(jí)為行政區(qū)。

曲江的轉(zhuǎn)型為西咸新區(qū)提供了一個(gè)值得深思的“做減法”選項(xiàng)，而重慶兩江新區(qū)正在進(jìn)行的行政區(qū)劃調(diào)整，則為西咸新區(qū)提供了另一種“做加法”的參考坐標(biāo)。

而西咸新區(qū)最終會(huì)選擇哪條路，取決于自身的戰(zhàn)略定位和改革的決心。但可以肯定的是，這場(chǎng)關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)的“大考”，才剛剛開(kāi)始。（圖片來(lái)源網(wǎng)絡(luò)）