記者 田國寶

6月9日，浙江省召開全省推進開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展大會。會議提出，要優(yōu)化全省開發(fā)區(qū)數(shù)量和布局，規(guī)范開發(fā)區(qū)機構(gòu)設置和管理模式，推動開發(fā)區(qū)與行政區(qū)高效協(xié)同、形成合力。浙江正試圖通過改革重塑開發(fā)區(qū)競爭力。

開發(fā)區(qū)曾被視為地方經(jīng)濟發(fā)展的“火車頭”，在產(chǎn)業(yè)導入和城市發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。長期以來，管委會與屬地政府權責交叉、邊界不清，承擔了大量社會事務。本應集中精力抓經(jīng)濟的管委會，逐漸演變成一個“小政府”。

2024年7月，二十屆三中全會提出深化開發(fā)區(qū)管理制度改革。2025年以來，浙江、湖南、遼寧、江蘇、山東、河南、江西等地陸續(xù)啟動開發(fā)區(qū)改革探索。進入2026年，部分城市已將開發(fā)區(qū)改革納入“十五五”規(guī)劃。

一位省級發(fā)改系統(tǒng)人士告訴經(jīng)濟觀察報，新一輪開發(fā)區(qū)改革的關鍵在于為管委會做減法，將其從社會事務以及部分非政府職能中解放出來，聚焦政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批等核心職能。

從已公布的改革方案來看，多數(shù)地區(qū)采取“管委會+公司”的模式，將招商、建設、運營、服務等職能逐步剝離至市場化主體。部分地區(qū)改革力度更大，例如西安曲江新區(qū)未來或?qū)⒉辉俦Ａ艄芪瘯?/p>

做減法

在各地“十五五”規(guī)劃綱要（建議）中，不少地方將開發(fā)區(qū)改革列為未來五年的重點任務。

遼寧的改革力度較大。省級層面，遼寧提出穩(wěn)步推進各類開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化，探索“一區(qū)多園”模式，推動園區(qū)管理去行政化，組建投資、建設、運營一體化公司，實行編制分類管理和人員統(tǒng)籌使用。

寧夏推行“管委會+公司”運營模式，鼓勵各類經(jīng)營主體參與建設運營，支持寧東能源化工基地和其他開發(fā)區(qū)探索建立更有活力、更有效率的管理體制機制。

根據(jù)2023年寧夏回族自治區(qū)黨委辦公廳和人民政府辦公廳印發(fā)的《關于促進開發(fā)區(qū)體制機制改革和高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，管委會重點負責落實發(fā)展規(guī)劃、推動政策落地、協(xié)調(diào)服務企業(yè)和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展；開發(fā)區(qū)建設運營公司由地級市統(tǒng)籌組建。同時建立評估退出機制，每兩年開展一次評估，運營低效的園區(qū)退出或重整重組。

寧夏改革中最受關注的是人事薪酬制度。上述意見提出員額總控，以崗位管理替代身份管理；選擇3至5家參公管理的管委會開展績效浮動薪酬試點，試點期兩年，試點期間實行人員檔案封存。財稅方面，開發(fā)區(qū)稅收增量形成的自治區(qū)留成部分全部返還。

江西在“十五五”規(guī)劃綱要中提出持續(xù)深化開發(fā)區(qū)管理制度改革，進一步推進向開發(fā)區(qū)賦權、社會事務剝離、人事薪酬制度、投融資等重點領域改革，提升“管委會+公司”模式實體化、市場化運營水平。在社會事務剝離方面，江西此前已在2023年《關于深化開發(fā)區(qū)管理制度改革推動開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》中作出具體規(guī)定，設在縣域的開發(fā)區(qū)原則上不代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、不承擔社會管理事務并有序剝離；設在設區(qū)市主城區(qū)的國家級開發(fā)區(qū)，原則上不再新增代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），運行順暢且與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關的社會管理事務可視情不作剝離。

湖南在2025年5月1日實施的《湖南省開發(fā)區(qū)條例》明確提出，開發(fā)區(qū)堅持經(jīng)濟功能定位，不得托管、代管行政區(qū)劃建制或者部分行政區(qū)域；可實行“管理機構(gòu)+公司”模式，也支持探索不設立管理機構(gòu)的運營模式；同時可實行全員聘用制、末位淘汰制和績效薪酬制度。

湖南也是較早啟動開發(fā)區(qū)改革的省份。2024年，長沙、湘潭、婁底等城市便開始探索開發(fā)區(qū)改革，將社會事務及代管街道等實體逐步移交屬地政府，開發(fā)區(qū)人員數(shù)量大幅減少。其中，湘潭全面剝離岳塘經(jīng)開區(qū)社會事務，組建昭山投控集團，由湘潭高新區(qū)統(tǒng)籌管理、承接岳塘經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟職能。

將管委會改制為企業(yè)的還有西安的曲江新區(qū)。按照西安市"十五五"規(guī)劃綱要，開發(fā)區(qū)改革實行“一區(qū)一策”，其中曲江新區(qū)將按照責權利統(tǒng)一、資源資產(chǎn)匹配的原則，逐步轉(zhuǎn)型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團，社會管理事務同步移交行政區(qū)管理。

談及改革進展，曲江新區(qū)管委會一位人士表示，目前確定了改革方向，尚未正式啟動相關工作。

此外，重慶、成都、南京、廣州等城市也已在“十五五”規(guī)劃中明確提出開發(fā)區(qū)改革。其中，重慶以整合優(yōu)化為主；成都推動園區(qū)服務機構(gòu)向市場合作伙伴、產(chǎn)業(yè)投資商、集成服務商轉(zhuǎn)型；南京聚焦功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展；廣州則鼓勵推行"一區(qū)多園"模式。

松綁

在多位受訪人士看來，這輪開發(fā)區(qū)改革并非簡單的機構(gòu)調(diào)整，而是希望在當前形勢下，推動開發(fā)區(qū)回歸經(jīng)濟發(fā)展職能，重新激活其經(jīng)濟“火車頭”功能，使其成為引領城市經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引擎。

20世紀90年代以來，開發(fā)區(qū)憑借土地、稅收、審批等方面的特殊政策優(yōu)勢，成為地方招商引資和產(chǎn)業(yè)集聚的重要平臺。隨著城市擴張，不少開發(fā)區(qū)逐漸承擔起街道管理、教育、醫(yī)療、社會治理等公共事務職能，一些開發(fā)區(qū)甚至形成了完整的行政管理體系。

上述發(fā)改系統(tǒng)人士表示，開發(fā)區(qū)最初設立的目的是發(fā)展經(jīng)濟，但隨著管理范圍不斷擴大，部分開發(fā)區(qū)逐漸偏離產(chǎn)業(yè)發(fā)展主業(yè)，有限的人力和資源被不斷分散。

這種模式在過去城市快速擴張階段曾發(fā)揮過積極作用。開發(fā)區(qū)往往是新城區(qū)建設的重要載體，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口導入和城市建設同步推進，管委會承擔綜合管理職責也具有一定現(xiàn)實合理性。

但近年來，隨著城市空間趨于成熟，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)職責交叉的問題日益突出。一些事項出現(xiàn)重復管理，企業(yè)辦事需要在開發(fā)區(qū)和屬地政府之間來回協(xié)調(diào)；部分開發(fā)區(qū)則面臨機構(gòu)臃腫、人員膨脹、運行成本上升等問題。

同時，開發(fā)區(qū)賴以成長的外部環(huán)境也在發(fā)生變化。

過去，開發(fā)區(qū)之間的競爭主要圍繞土地供應、稅收優(yōu)惠和基礎設施建設展開。隨著全國統(tǒng)一大市場建設推進以及招商引資行為進一步規(guī)范，單純依靠政策優(yōu)惠吸引項目的空間正在縮小，產(chǎn)業(yè)鏈配套能力、專業(yè)服務能力以及市場化運營能力，正在成為開發(fā)區(qū)競爭的新焦點。

上述發(fā)改系統(tǒng)人士表示，新一輪改革的核心目標是讓管委會回歸政府職能、讓企業(yè)回歸市場職能。

從已經(jīng)推進改革的地區(qū)來看，“管委會+公司”逐漸成為主流模式：管委會負責制定規(guī)則、配置資源；公司則負責產(chǎn)業(yè)投資、園區(qū)開發(fā)、企業(yè)服務和資產(chǎn)運營，形成“政府管規(guī)則、企業(yè)做經(jīng)營”的分工格局。

這種改革思路也被視為開發(fā)區(qū)從增量擴張向存量運營轉(zhuǎn)型的重要標志。

過去很長一段時間，開發(fā)區(qū)的發(fā)展動力主要來自土地開發(fā)和基礎設施建設。隨著土地資源約束增強，越來越多開發(fā)區(qū)進入存量運營階段，競爭重點從建園區(qū)轉(zhuǎn)向運營園區(qū)，從拼政策轉(zhuǎn)向拼服務。

一位國家級經(jīng)開區(qū)管委會人士告訴經(jīng)濟觀察報，其所在的開發(fā)區(qū)近年來也在大幅調(diào)整職能，管委會主要面向企業(yè)端，轄區(qū)內(nèi)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等社會事務及相關公共事務已全部移交屬地政府。他認為，在開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的年代，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道劃歸開發(fā)區(qū)，可以更有效地滿足開發(fā)區(qū)對土地的需求，教育、醫(yī)療等也是招商引資的工具；但在經(jīng)濟換軌階段，對增量的依賴大幅減少，社會事務反而成為累贅。

回歸

2017年，國辦發(fā)〔2017〕7號文提出，全面深化開發(fā)區(qū)體制改革，整合歸并內(nèi)設機構(gòu)，減少派駐部門，理順與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道關系，推行政企分開、政資分開，對小而散的各類開發(fā)區(qū)進行清理、整合、撤銷。

2019年5月，國發(fā)〔2019〕11號文要求，對于國家級經(jīng)開區(qū)要簡化審批程序，下放省市級經(jīng)濟管理審批權限；允許調(diào)整內(nèi)設機構(gòu)、職能和人員；支持地方政府對國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設主體進行資產(chǎn)重組、股權結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

此后，湖南、陜西、遼寧等省份開始探索開發(fā)區(qū)改革。2021年，西安閻良區(qū)與航空基地實施“一套機構(gòu)、兩塊牌子”一體化管理，剝離航空基地104項社會事務管理職能，重疊部門由20個減少至9個。

上述國家級經(jīng)開區(qū)人士介紹，第一輪開發(fā)區(qū)改革以整合和下放權力為主。2020年以來，其所在城市僅保留了國家級經(jīng)開區(qū)和省級經(jīng)開區(qū)，其他開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)全部撤銷；管委會層面僅保留國家級經(jīng)開區(qū)管委會，并由其專門成立一個部門管理經(jīng)開區(qū)。

此外，河南、山東、遼寧等省份大幅清理各類開發(fā)區(qū)，區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)數(shù)量明顯減少。如河南2022年整合后，開發(fā)區(qū)數(shù)量由288個下降至184個。

2024年7月，二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，提出深化開發(fā)區(qū)管理制度改革。

2025年5月，商務部印發(fā)《深化國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新以高水平開放引領高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，針對232個國家級經(jīng)開區(qū)，提出合理確定和優(yōu)化國家級經(jīng)開區(qū)對行政區(qū)劃建制的托管、代管關系，推動園區(qū)行政管理主體與開發(fā)建設主體相對分離，探索實行編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用，由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。省市級涉及經(jīng)濟管理的審批權限應放能放盡放，并通過制定權責清單予以明確。

由此，新一輪開發(fā)區(qū)改革啟動。上述發(fā)改系統(tǒng)人士介紹，新一輪改革的關鍵詞是剝離、整合、撤并、去行政化，背后是土地財政退潮、平臺債務壓力與低效園區(qū)成為財政包袱的現(xiàn)實，倒逼部分開發(fā)區(qū)、園區(qū)轉(zhuǎn)型，讓管委會回歸原始職能。

具體而言，開發(fā)區(qū)的改革重點分為三個層面：第一，剝離社會事務，如遼寧、陜西、湖南等地大幅剝離社會事務；第二，機構(gòu)撤并與區(qū)政合一，如西安閻良、長安等行政區(qū)與開發(fā)區(qū)合并；第三，管委會改革，大幅縮減管委會職能，甚至取消管委會。

在上述經(jīng)開區(qū)人士看來，開發(fā)區(qū)改革真正的難點在于人事薪酬。管委會撤銷后，相關人員回歸原單位是否還有晉升空間？管委會人員分流至企業(yè)后，其行政級別和待遇如何確定？這些都關系著改革的進度。

在人員方面，各個地方的做法也不相同，撫順實施“雙軌制”；寧夏試點“檔案封存”；湘潭直接取消行政級別，壓縮編制實行競聘上崗。

上述發(fā)改系統(tǒng)人士認為，經(jīng)過改革，政府、管委會、企業(yè)之間關系和職責更加明晰，關系理順了，有利于更好地吸引社會資本。比如，民間資本參與開發(fā)區(qū)開發(fā)和建設，如果與管委會合作，受地方財政預算限制，結(jié)算和回款異常艱難；但如果與企業(yè)合作，按市場原則結(jié)算，民間資本也愿意參與。